II SA/Kr 1117/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Mirosław Bator Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skarg Wojewody oraz A. S.A. w K. na pismo zastępcy Prezydenta Miasta K. z dnia 30 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków technicznych odprowadzenia wód opadowych i ścieków; I. stwierdza nieważność pisma zastępcy Prezydenta Miasta K. z dnia 30 marca 2011 r. nr [...] II. zasądza od Prezydenta Miasta K na rzecz strony skarżącej A. S.A. w K. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 30 października 2012 r. A. S.A. w K. zwróciła się do Wojewody o stwierdzenie nieważności zarządzenia Zastępcy Prezydenta Miasta K. z dnia 30 marca 2012 r. znak: [...]. W uzasadnieniu wniosku wyjaśniono, że pismem z dnia 1 września 2011 r. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. przedstawił warunki techniczne na odprowadzanie wód opadowych w związku z planowaną przez spółkę A. S.A. w K. inwestycją budowlaną – budową budynków wielorodzinnych przy ul. [...] w K. Z treści punktów 5 i 7 warunków technicznych wynika, że ZIKiT potraktował przedmiot inwestycji jako tzw. tereny zielone, które nie mają możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. A. S.A. w K. nie zgodził się ze stanowiskiem ZIKiT i pismem z dnia 31 sierpnia 2012 r. domagał się zrewidowania wydanych warunków technicznych w drodze ich dostosowania do przepisów obowiązującego prawa. W odpowiedzi ZIKiT pismem z dnia 12 września 2012 r. powołał się na pismo Zastępcy Prezydenta Miasta K. z dnia 30 marca 2011 r., które zobowiązuje ZIKiT przy określaniu warunków technicznych dla odprowadzania wód i ścieków opadowych na terenie całego K. , do nakładania na inwestorów wymogu odprowadzania do kanalizacji wód i ścieków opadowych w ilości, jaka powstaje na terenie przed zagospodarowaniem terenu przy zastosowaniu współczynnika spływu 0,1, a zatem takiego, jak przy terenach zielonych z dodatkowym zastrzeżeniem, że pozostałą ilość wód i ścieków opadowych, określoną z uwzględnieniem współczynników zależnych od zagospodarowania terenu, należy każdorazowo retencjonować. A. S.A. w K. uzyskała w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej treść pisma z dnia 30 marca 2011 r. i uznała, że nakłada ono obowiązki na inwestorów odnośnie konieczności retencjonowania wód opadowych. Zdaniem Spółki są to regulacje z zakresu przepisów porządkowych, które mogą zostać wprowadzone jedynie w drodze uchwały rady gminy. Dlatego A. S.A. w K. w dniu 28 lutego 2013 r. ponownie zwróciła się do Wojewody z wnioskiem o stwierdzenie nieważności pisma z dnia 30 marca 2011 r., załączając opinię prawną z dnia 25 lutego 2013 r. sporządzoną przez radcę prawnego dr J.L. . W opinii tej wskazano, że na podstawie kwestionowanego pisma (oprócz wskazania nowych nieznanych warunków technicznych) nałożone zostały na inwestorów dodatkowe obowiązki w postaci przyjmowania rozwiązań projektowych, których celem jest retencja wód opadowych w miejscu ich powstania, co wiąże się z koniecznością poniesienia przez inwestorów dodatkowych nakładów związanych z przyjęciem rozwiązań projektowych. W opinii podkreślono, że bezpośrednim adresatem dokumentu był ZIKiT w K. , lecz dotyczyło ono także pośrednio wszelkich podmiotów zamierzających korzystać z tej infrastruktury w przyszłości, a więc pismo z dnia 30 marca 2011 r. skierowane było do podmiotów określonych generalnie, a nie imiennie, zaś zawarte w dokumencie warunki dotyczyły sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. To zaś sprawia, że posiada ono wszelkie cechy aktu normatywnego, czyli aktu prawa miejscowego. Pismem datowanym na 13 maja 2013 r. A. S.A. w K. wezwała Prezydenta Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie wydanego w dniu 30 marca 2011 r. pisma. W odpowiedzi na wezwanie wskazano, że pismo Zastępcy Prezydenta Miasta K. z dnia 30 marca 2011 r. nie powinno być uznane za akt prawa miejscowego wydany z naruszeniem przepisów o właściwości, bowiem zalecenia zawarte w skarżonym piśmie nie mają charakteru normatywnego. A. Sp. z o.o. w K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na pismo Zastępcy Prezydenta Miasta K. z dnia 30 marca 2011 r. znak: [...] zarzucając mu naruszenie: 1) art. 7 w związku z art. 94 Konstytucji RP poprzez wydanie z naruszeniem prawa aktu prawa miejscowego, polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego bez podstawy prawnej; 2) art. 30 ust. 2 oraz art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gdyż wydanie tego rodzaju dokumentów nie mieści się w kompetencji organów wykonawczych Gminy Miejskiej K 3) art. 21 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 Konstytucji oraz art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez ograniczenie prawa strony skarżącej, polegające na ustanowieniu dodatkowych warunków technicznych, których spełnienie warunkuje możliwość odprowadzania wód i ścieków do kanalizacji opadowej stanowiącej część infrastruktury odwadniania miasta zarządzanej przez ZIKiT w K. ; 4) art. 140 k.c. w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie, że na terenie stanowiącym własność strony skarżącej obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 31 marca 1999 r. przyjęty uchwałą Rady Miasta K. nr [...], którego ustalenia stoją w sprzeczności z treścią zaskarżonego pisma; 5) art. 4 Prawa budowlanego w związku z § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym działka budowlana, na której sytuowane będą budynki wielorodzinne, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzanie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnodostępnej, a dopiero w razie braku możliwości przyłączenia działki do kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub zbiorników retencyjnych. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności w całości pisma Prezydenta Miasta K. z dnia 30 marca 2011 r. znak: [...] Skargę na pismo Zastępcy Prezydenta Miasta K. z dnia 30 marca 2011 r. znak: [...] wniósł także Wojewoda . W ocenie organu nadzoru pismo to stanowi dokument o charakterze zarządzenia Prezydenta Miasta K. noszącego cechy aktu prawa miejscowego. Zdaniem Wojewody brak jest upoważnienia ustawowego do kreowania dodatkowych obowiązków, określonych w zaskarżonym piśmie, nakładanych na osoby występujące do ZIKIT o wydanie warunków na odprowadzanie wód i ścieków opadowych. W odpowiedzi na wniesione na skargi Prezydent Miasta K., wniósł o ich oddalenie. W jego ocenie pismo z dnia 30 marca 2011 r. nie jest zarządzeniem i nie stanowi aktu prawa miejscowego. Pismo to zostało skierowane do dyrektora jednostki organizacyjnej Gminy Miejskiej K. , a zatem mieści się w zakresie sfery wewnętrznej administracji. Prezydent wskazał na § 71 ust. 1 statutu miasta K. , w myśl którego Prezydent wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników Magistratu oraz kierowników miejskich i powiatowych jednostek organizacyjnych, a także może w drodze zarządzenia upoważnić Zastępców Prezydenta, Sekretarza Miasta, Skarbnika Miasta, Dyrektora Magistratu, Miejskiego Rzecznika Konsumentów oraz kierowników jednostek organizacyjnych Magistratu do wykonywania niektórych uprawnień zwierzchnika służbowego pracowników. Zdaniem Prezydenta kwestionowane pismo ma charakter aktu wewnętrznie obowiązującego i stanowi wytyczne dla dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w zakresie określania warunków odprowadzenia wód i ścieków opadowych. Prezydent podkreślił, że wytyczne zawarte w zaskarżonym piśmie zostały wprowadzone w związku z zaistniałą sytuacją pogodową (wezbrania powodziowe w 2010 r., nawalne opady deszczu) oraz ograniczoną przepustowością odbiorników. W związku z intensywną zabudową na terenie miasta K. generującą zwiększoną ilość odprowadzanych wód opadowych, wprowadzone zalecenia miały na celu z jednej strony stosowanie rozwiązań ułatwiających przesiąkanie wody deszczowej do gruntu (powierzchnie przepuszczalne, parkingi) i spowolnienie odpływu oraz wzrost retencji (tworzenie w sieci kanalizacyjnej pojemności retencyjnej, wykonywanie niecek i zagłębień do gromadzenia wód opadowych), a z drugiej regulacje dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Jedną z form kontroli administracji sprawowanej przez sądy administracyjne jest orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ppsa). W tego rodzaju sprawach sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w powołanym przepisie, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ppsa). Skargi wniesione przez A. S.A. w K. i Wojewodę skutkują stwierdzeniem nieważności pisma Zastępcy Prezydenta Miasta K. z dnia 30 marca 2012 r. znak: [...] . Sąd podziela stanowisko zawarte w skargach, że zaskarżone pismo ma charakter aktu prawa miejscowego. Wyjaśnić trzeba, że akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Powszechnie wskazuje się, że akty prawa miejscowego charakteryzują następujące cechy: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji: – jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców); – akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji, w praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego - obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły i z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter - zawierają wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach - charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy, zaś abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji - akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie, (por. wyrok WSA w Krakowie z 21 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1453/10). W ocenie Sądu zaskarżone pismo posiada wszystkie wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie go do aktów prawa miejscowego. Zostało ono podpisane przez Zastępcę Prezydenta Miasta K. , który wyraźnie wskazał, że działa z upoważnienia Prezydenta Miasta K . Zaznaczyć trzeba też, że Zastępca Prezydenta Miasta K. nie działał jako samodzielny organ, lecz poruszał się w granicach kompetencji przydzielonych mu przez Prezydenta Miasta K., na zasadzie dekoncentracji uprawnień Prezydenta. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżone pismo zostało wydane zgodnie z upoważnieniem Prezydenta Miasta K. zawartym w zarządzeniu z dnia 1 lutego 2007 r. i odnosiło się do zakresu spraw przekazanych I Zastępcy Prezydenta Miasta K. (gospodarka wodna, ściekowa i infrastruktura komunalna). Wszystko to prowadzi do wniosku, że zaskarżone pismo, choć było podpisane przez Zastępcę, to w istocie zostało wydane przez Prezydenta Miasta K. , czyli organ jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 ppsa. Wbrew twierdzeniom Prezydenta Miasta K. adresatem zaskarżonego pisma nie była tylko wyraźnie wskazana w tym piśmie jednostka (Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. ), lecz wszystkie podmioty, które będą ubiegały się o określenie warunków technicznych dla odprowadzania wód i ścieków opadowych do kanalizacji ogólnospławnej należącej do Gminy K. i zarządzanej właśnie przez ZIKiT. W zaskarżonym piśmie wyraźnie nakazuje się egzekwowanie opisanych w nim zasad od podmiotów, którzy zamierzają realizować swoje inwestycje na "terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, terenach zabudowy usługowej, terenach zabudowy techniczno – produkcyjnej oraz terenach przeznaczonych na parkingi". Zatem adresaci wytycznych zawartych w zaskarżonym piśmie określeni zostali generalnie, a nie imiennie, zaś pismo dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżone pismo ma więc charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny i odnosi się do sfery praw i obowiązków podmiotów znajdujących się poza strukturą organizacyjną organu administracji publicznej. W samym piśmie określono jego cel jako "mobilizację inwestorów do przyjmowania rozwiązań projektowych mających na celu retencję wód w miejscu ich powstawania". Ponadto z opisanych wyżej okoliczności poprzedzających wniesienie skargi wyraźnie wynika, że wytyczne zawarte w zaskarżonym piśmie są egzekwowane przez jednostkę gminną w stosunku do inwestorów, ponieważ w sprawie o określenie warunków technicznych dla odprowadzania wód i ścieków opadowych do kanalizacji ogólnospławnej zainicjowanej przez A. S.A. w K. ZIKiT w piśmie z dnia 12 września 2012 r. powołał się na treść zaskarżonego pisma i na tej podstawie zmierzał do nałożenia na inwestora określonych obowiązków. Powyższe skutkuje uznaniem naruszenia interesu prawnego skarżącej spółki wskazującego na możliwość skorzystania przez nią z uprawnienia wynikającego z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Zasadnie podniesiono w obydwu skargach, że zaskarżone pismo, jako akt prawa miejscowego, zostało wydane bez podstawy prawnej i przez niewłaściwy organ. Gdyby nawet zgodzić się z twierdzeniami Prezydenta Miasta K. zawartymi w odpowiedzi na skargi, że sytuacja w zakresie odprowadzania wód opadowych z prywatnych nieruchomości do ogólnodostępnego systemu kanalizacyjnego wymagała podjęcia działań przez organy Gminy K. zmierzających do odciążenia tej kanalizacji, to merytoryczna zasadność podjętych kroków w żadnym wypadku nie uzasadnia nakładania obowiązków z pominięciem podstawowych zasad regulujących uchwalanie aktów prawa miejscowego. Podkreślić trzeba, że obowiązujące przepisy prawa, w tym ustawa o samorządzie gminnym i ustawa Prawo budowlane nie zawierają upoważnienia do wydania przez prezydenta działającego jako organ wykonawczy gminy aktu prawa miejscowego w trybie i o treści odpowiadających zaskarżonemu w niniejszej sprawie pismu. Zasadą konstytucyjną jest zaś to, że akt prawa miejscowego może być wydany wyłącznie na podstawie upoważnienia ustawowego. Sąd wziął pod uwagę także art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który znosi czasowe ograniczenie eliminowania aktów prawa miejscowego z obrotu prawnego. Z powodu naruszenia przepisów art. 7 w związku z art. 84, 87 i 94 Konstytucji RP, art. 21 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 Konstytucji oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 30 ust. 2 oraz art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym orzeczono jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 147 § 1 ppsa w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa. Strona skarżąca A. S.A. w K. była reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym i dlatego zasądzono na jej rzecz koszty zastępstwa procesowego ustalone na podstawie art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. nr 10, poz. 65 ze zm.) oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Zatem na kwotę 557 zł złożyły się równowartość uiszczonego przez skarżącą wpisu sądowego (300 zł), koszty zastępstwa procesowego (240 zł) oraz opłata od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).