II SA/Kr 1120/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie NSA Izabela Dobosz WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] 2006 r. Nr [...] w przedmiocie zmian w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego Gminy S. w zakresie ustalenia stawki procentowanej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Wojewoda pismem z dnia [...] 2006r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę, w której wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] 2006 r. w sprawie zmian w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego Gminy S. w zakresie ustalenia stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwałą Nr [...] z dnia [...] 2006r. dokonano zmiany w uchwałach: - Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. dla wsi Z. i C. w ich granicach administracyjnych, - Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] 2004 r. w sprawie planu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. dla obszaru wsi: Ł. i S. z wyłączeniem działek nr 113/1, 1117/1, 1117/3, 1117/4 położonych w S. Zmiana ww. planów polega na dodaniu zapisu do treści ww. obowiązujących planów miejscowych: "Stawka procentowa (...) dla nieruchomości, których przeznaczenie w mniejszym planie nie uległo zmianie w stosunku do przeznaczenia określonego w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy S., wynosi 0%." Określenie stawki procentowej, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest jednym z ustaleń planu miejscowego. Zmiana stawki procentowej jest zatem zmianą planu miejscowego i zgodnie z art. 27 ww. ustawy, dokonywana jest w takim trybie w jakim uchwalany jest plan miejscowy, a więc po przeprowadzeniu procedury ustalonej w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem podjęcie przedmiotowej uchwały nie było poprzedzone wykonaniem czynności proceduralnych określonych w ww. ustawie przynajmniej tych z nich, które w świetle regulacji przyjętej uchwałą uznać należy za niezbędne. Do czynności tych zaliczyć należy m.in. uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, ogłoszenia prasowe, wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu, publiczną dyskusję i rozpatrzenie uwag. Zatem nie spełniono wymogów art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto za niezgodny z art. 29 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy uznać zapis § 3 przedmiotowej uchwały. Zgodnie z przywołanym artykułem ww. ustawy uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Natomiast w § 3 przedmiotowej uchwały zapisano: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa z mocą od dnia: 1) § 1 od dnia [...] 2004 r. 2) § 2 od dnia [...] 2005 r." W uzupełnieniu dodać należy, iż w podstawie prawnej uchwały przywołano niewłaściwe przepisy, na podstawie których dokonano zmiany planów miejscowych tj. art. 18 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 85 ust. 2 i art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zmiany planu miejscowego dokonuje się na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. l i art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niezależnie od powyższych zastrzeżeń, dotyczących naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznać należy za nieprawidłowe odwoływanie się do nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli gmina rezygnuje z pobierania opłaty planistycznej w odniesieniu do terenów, których przeznaczenie w uprzednio obowiązującym planie było takie jak w obecnym planie miejscowym, to należy te tereny jednoznacznie wyznaczyć na rysunku planu, bez odwoływania się do dokumentu nie będącego w obrocie prawnym. W piśmie z dnia [...] 2006r. Przewodnicząca Rady Gminy S. poinformowała Wojewodę, że uchwałą z dnia [...] 2006r. nr [...] Rada Gminy S. uchyliła zaskarżoną uchwałę Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] 2006r. w sprawie zmian w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego Gminy S. w zakresie ustalenia stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta miała wejść w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa z mocą od [...] 2006r. Wobec powyższego wniosła o "wycofanie skargi Wojewody z dnia [...] 2006r." Pismem z dnia [...]2006r. Wojewoda podtrzymał swoją skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] 2006r. w sprawie zmian w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego Gminy S. w zakresie ustalenia stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego. Na rozprawie w dniu [...] 2007r. złożone zostało pismo Przewodniczącego Rady Gminy S., w którym wyjaśniono, że uchwała Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] 2006 r. w sprawie zmian w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego Gminy S. w zakresie ustalenia stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego podjęta była bez przeprowadzenia uprzedniej procedury przewidzianej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ponieważ uznano, że procedura zawarta w ustawie nie dotyczy stawki opłaty planistycznej z uwagi na swą treść i cel prowadzenia procedury. Zmiana stawek planu w wersji przyjętej w uchwale była korzystna dla mieszkańców. Natomiast nie przeprowadzenie procedury przed podjęciem uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] 2006r. w sprawie uchylenia Uchwały Nr [...] uzasadnione było tym, że Rada chciała uniknąć czasochłonnej procedury sądowej i usunąć z obrotu prawnego wadliwą Uchwałę Nr [...] w zakresie własnych kompetencji jeszcze przed jej ogłoszeniem. Procedura ustalona w art.17 służy uzgodnieniu planu z odpowiednimi instytucjami i umożliwienie mieszkańcom zgłoszenia wniosków. Mieszkańcy z pewnością chcieliby stawkę zerową dla wszystkich nieruchomości. Procedura ponadto jest kosztowna i długotrwała. Rada wyjaśniła, że plany zagospodarowanie przestrzennego, których w/w uchwały dotyczą były podjęte na podstawie przepisów obowiązujących przed 10 lipca 2003 r. ponieważ do ich sporządzenia przystąpiono ([...]) w 2000r. lub ([...]) w 2001r. Z tych też powodów zastosowano w podstawie prawnej przepisy uprzednio obowiązujące. Opracowanie planów ciągnęło się bardzo długo. Pierwsze wyłożenie projektu planu w przypadku S. miało miejsce w 2002 r. Wówczas nikt z mieszkańców nie mógł wiedzieć, że plan nie zostanie uchwalony przed 31 grudnia 2003r. Zatem mieszkańcy byli pewni, że stawka planu będzie miała zastosowanie tylko do tych nieruchomości, które w poprzednim planie były terenami o niższej wartości rynkowej t,j do terenów rolnych. Utrata mocy obowiązującej planów z dniem 31 grudnia 2003 r. spowodowała, że wszystkie grunty stały się na krótki okres terenami rolnymi i wejście w życie planu spowodowało, że wszyscy sprzedający nieruchomość będą zobowiązani zapłacić opłatę planistyczną. Tego faktu była nieświadoma również Rada i urzędnicy gminni dlatego nie zareagowała natychmiast przy uchwalaniu planu. Po otrzymaniu skargi Wojewody uznano ją w większej części za słuszną i w konsekwencji Rada uchyliła poprzednią uchwałę popełniając ten sam błąd, nie przeprowadzając procedury przewidzianej w art.17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można się natomiast zgodzić z twierdzeniem zawartym w skardze Wojewody co do niemożności powoływania się w treści uchwały na plan już nieobowiązujący. Zgodnie z art. 31 ustawy o planowaniu przestrzennym Wójt ma obowiązek przechowywać plany już nieobowiązujące i nawet uchylone. Nadto na podstawie nieobowiązujących planów wydawane są zaświadczenia i wypisy, jeżeli mają stwierdzać stan terenu w dniu kiedy plan obowiązywał. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była zaskarżona przez organ nadzoru uchwała Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] 2006r. w sprawie zmian w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego Gminy S. w zakresie ustalenia stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717) podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego oraz właściwości organów w tym zakresie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust.8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zakres treści planu nie został precyzyjnie określony w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie ulega jednak wątpliwości, że organ uchwalający plan nie jest umocowany do stanowienia regulacji prawnych w zakresie kompetencji organów administracji. Przede wszystkim bowiem normy prawne, które regulują zarówno podstawy, jak i kierunki oraz cele działania administracji nie mogą być w państwie prawa, w którym obowiązuje zasada trójpodziału władz, stanowione przez nią samą. Po drugie wyłącznie do materii ustawowej w zakresie prawa administracyjnego należy ustalanie obowiązków i praw obywateli i ich sytuacji wobec państwa, regulowanie organizacji aparatu państwowego i kompetencji organów administracji. Po trzecie należy podzielić pogląd, że ustawa nie może dopuszczać do normowania w przepisach rangi podstawowej zakresu i form stosowania władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli oraz kompetencji organów państwa w tej mierze, a przepisy podstawowe, wydawane z upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania, mogą stanowić jedynie dopełnienie tych podstaw, zawierając szczegółowe, niezasadnicze elementy regulacji prawnej (zob. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22.09.1997r., K 25/97, publ. OTK z 1997r., nr 3-4, poz.35). Podkreślić przy tym należy, że okoliczności stanu faktycznego nie budzą wątpliwości i nie są kwestionowane przez strony postępowania sądowoadministracyjnego. Zaskarżona do Sądu uchwała Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] 2006r. w sprawie zmian w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego Gminy S. w zakresie ustalenia stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta bez przeprowadzenia stosownej procedury. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, póz, 717, ze zm.), zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany. Zatem do każdej zmiany planu, także takiej która nie dotyczy zmiany sposobu przeznaczenia gruntu na określone cele w planie zagospodarowania przestrzennego, a tylko wprowadzenia stawki opłaty planistycznej, ma zastosowanie procedura ustalona w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, póz, 717, ze zm.). Dlatego też sąd podzielił zarzuty skargi dotyczące stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] 2006r. w sprawie zmian w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego Gminy S. w zakresie ustalenia stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż jej podjęcie - mimo, iż w istocie podjęta została ona w przedmiocie zmiany planu - nie było poprzedzone wykonaniem czynności proceduralnych określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przynajmniej tych z nich, które w świetle regulacji przyjętej uchwałą uznać należy za niezbędne. Zatem nie spełniono wymogów art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. (Dz.U. Nr 80, póz, 717, ze zm.). Zasadny jest także zarzut skargi naruszenia art. 29 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Tymczasem z zapisu § 3 zaskarżonej uchwały wynika, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Podzielić także należy zarzut Wojewody, iż w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przywołano niewłaściwe przepisy, na podstawie których dokonano zmiany planów miejscowych tj. art. 18 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 85 ust. 2 i art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zmiany planu miejscowego w przedmiotowym zakresie dokonuje się na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art.15 ust.2 pkt 12, art.20 ust.1 i art.27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jako nieprawidłowe uznać należy także odwoływanie się w treści zaskarżonej uchwały do nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z brzmienia art.36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Ustawodawca w art.36 ust.4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) wiąże obowiązek pobierania opłaty planistycznej wyłącznie z wzrostem wartości nieruchomości w związku z wprowadzeniem nowego planu (lub jego zmianą), a nie z przeznaczeniem nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Wprowadzenie innych kryteriów do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego zmiany) niż przewiduje to ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest niedopuszczalne. Rada gminy jest zobowiązana wyłącznie do określenia stawki procentowej na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca nie zawarł w cyt. ustawie upoważnienia dla rady gminy do wprowadzania dodatkowych przesłanek warunkujących pobieranie opłaty planistycznej lub odmiennego ukształtowania podstawy dla celów ustalania tej opłaty niż wynika to z treści ustawy. Wysokość stawek procentowych, o których mowa w art.15 ust.2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, służących ustalaniu opłaty planistycznej, może być przez radę gminy zróżnicowana wyłącznie w odniesieniu do sposobu przeznaczenia poszczególnych obszarów w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Niezależnie od podniesionych przez Wojewodę zarzutów zawrócić uwagę należy, iż z treści art.15 ust.2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika obowiązek rady gminy określenia stawki procentowej na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem rada gminy nie może zaniechać tego obowiązku, jak również w jakikolwiek sposób zrezygnować z pobierania opłaty planistycznej. W tym kontekście wskazać należy, że rada gminy ma nie tylko kompetencję do określenia wysokości stawki procentowej, lecz decyduje również o polityce finansowej gminy, jej wydatkach i źródłach pozyskania dochodów. Określając wysokość stawki rada gminy winna się więc kierować nie tylko warunkami lokalnymi, zasobnością obywateli, czy też innymi celami pozafiskalnymi, ale także potrzebą uzyskania określonych w budżecie gminy dochodów na realizowane przez gminę zadania. Możliwość określenia wysokości stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę planistyczną, jest więc jednym z narzędzi, dzięki któremu gmina może kształtować swoje dochody i prowadzić politykę finansową. Ustawodawca nie przewidział sytuacji, iż rady gmin będą rezygnować z tego elementu polityki finansowej gminy lub go lekceważyć (nie określając wysokości stawek procentowych albo ustalając stawkę “zerową"). Podkreślić należy, iż możliwość określenia przez radę gminy wysokości stawki procentowej to nie tylko prawo, ale i obowiązek (w planie miejscowym określa się obowiązkowo (...) stawki procentowe, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art.36 ust.4). Rada gminy nie może się więc od tego obowiązku uchylać. Niezbędnym elementem konstrukcyjnym przy ustalaniu wysokości opłaty planistycznej jest bowiem określenie stawki procentowej w miejscowym planie zagospodarowania. W sytuacji braku określenia stawki procentowej lub określenia jej jako "zerowej" niemożliwe jest ustalenie i pobranie opłaty planistycznej. Należy zwrócić jednocześnie uwagę na drugi aspekt tej sytuacji. Brak takiej stawki procentowej lub stawka "zerowa" oznacza, iż gmina rezygnuje z dochodów z tytułu opłaty planistycznej i w tym zakresie znosi niejako obowiązek wynikający z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązek ten wynika jednak bezpośrednio z powołanej ustawy i nie może być zniesiony przez radę gminy w drodze przyjęcia "zerowej" stawki lub zaniechania jej określenia, gdyż po prostu rada gminy nie ma takich kompetencji do generalnego uchylenia obowiązku wynikającego z ustawy. Ustalenie “zerowej" stawki procentowej przez radę gminy jest naruszeniem przepisu art.15 ust.2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) i naruszeniem obowiązku rady gminy określonego w tym przepisie. Wskazać zresztą należy, że stawka “zerowa" nie mieści się w nakazie "określenia stawki procentowej", gdyż podobnie jak całkowity brak określenia jej wysokości, uniemożliwia ona realizację ustawowego obowiązku ustalenia opłaty planistycznej. Wprowadzenie “zerowej" stawki procentowej przez radę gminy prowadziłoby do sytuacji, kiedy podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty planistycznej de facto nie płaciłby jej. Zatem stawkę “zerową" należałoby wówczas rozpatrywać w kontekście wprowadzenia przez radę gminy swego rodzaju zwolnienia od opłaty planistycznej. Stanowisko takie należy jednak uznać za sprzeczne z wykładnią celowościową przepisów wprowadzających opłatę planistyczną w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenie i pobranie opłaty planistycznej ma bowiem na celu zapewnienie gminom dochodów (dochód własny) przy równoczesnym dostosowaniu stawek procentowych do warunków lokalnych. Przyjęcie stawki “zerowej" byłoby równoznaczne z zaniechaniem pobierania w tym zakresie opłaty planistycznej na całym obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego (lub jego części), co oznacza w konsekwencji zniesienie de facto na takim obszarze obowiązku ustalenia i poboru opłaty planistycznej. Tymczasem ustawodawca nie przewidywał osiągnięcia takiego skutku poprzez zastosowanie stawki “zerowej". W ustawie wprowadzono jedynie zaniechanie wszczęcia postępowania związanego z opłatą planistyczną wskutek upływu czasu (po upływie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące). Nie można dążyć do osiągnięcia podobnego efektu ekonomicznego stosując inną i czemu innemu służącą instytucję, jaką jest stawka procentowa. Fakt ten powinien być respektowany w procesach tworzenia przepisów prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] 2006r. w sprawie zmian w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego Gminy S. w zakresie ustalenia stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokonywania jego zmiany i to uzasadnia zastosowanie art. 28 ust. 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie uchwała ta podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270). Zgodnie z treścią art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych.