II SA/Kr 1121/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej na decyzję Wojewody z dnia 12 maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Gminy Miasta kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. II SA/Kr 1121/09 UZASADNIENIE Starosta K. decyzją z [...] grudnia 2008 r., znak: [...] na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 142 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) odmówił zwrotu na rzecz O. K. i I. S. części działki nr "1" objętej księgą wieczystą [...], położonej w obrębie [...], jedn. ewid. [...], m. K., w granicach wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa działek nr "2" i nr "3" obr. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem z 29.03.1991 r. przez K. K., O. K. i I. S.. Zawnioskowano o zwrot działek nr "2" i "3" obr. [...], które zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z 1.07.1975 r. nr [...] na cele budowy osiedla mieszkaniowego "P." zgodnie z decyzją Urzędu Miasta z 29. 06. 1974 r. Działka nr "2" o pow. 224 m2 stanowiła współwłasność: I. M. w 1/12 części, J. K. w 1/12 części, M. K. w 1/6 części, J. K. w 1/6 części i M. K. w 1/2 części, natomiast działka nr "3" o pow. 363 m2 stanowiła współwłasność: M. K. w 1/2 części, M. K. w 1/6 części, J. K. w 1/24 części, I. M. w 1/12 części, J. K. w 1/12 części, S. M. 1/16 części i I. M. w 1/16 części. Spadek po M. K. nabyły na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w K. z [...].05.1977 r. sygn. akt [...] K. K., O. K. i I. S. po 1/3 części, natomiast spadek po zmarłej w toku postępowania K. K. nabyły na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w K. z [...].09. 2001 r. sygn. akt [...] O. K. i I. S. po 1/2 części. Obecnie wywłaszczone działki odpowiadają części działki ew. nr "1", obręb [...] w K. Działka ew. nr "1" stanowi własność Gminy i pozostaje w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "P.". Zgodnie z odpisem z księgi wieczystej [...] prawo wieczystego użytkowania działki nr "1" obr. [...] j. ewid. [...] zostało ujawnione w księdze wieczystej Kw [...] w dniu [...].06.1980 r. Powołując się na treść art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ l instancji wskazał, że z wnioskiem o zwrot nieruchomości muszą wystąpić wszystkie osoby uprawnione do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wnioskodawczynie, wezwane do uzupełnienia w zakreślonym terminie wniosku, poprzez doręczenie stosownych oświadczeń woli pochodzących od pozostałych współwłaścicieli wywłaszczonych działek, nie doręczyły żadnych dokumentów. Niezależnie od powyższego, zwrot nieruchomości nie jest możliwy również z uwagi na treść art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustanowienie na działce prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni. Odwołanie od wyżej opisanej decyzji do Wojewody [...] złożyły I. S. i O. K.. Wskazały w nim, że do akt sprawy został przez nie przedłożony akt własności ziemi z 20.10.1976 r. nr [...], wydany przez Urząd Dzielnicowy K. Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu, stwierdzający, że M. K. i K. K. stali się właścicielami między innymi działek nr "4", "2" i "3" obr. [...], K.. Postępowania wywłaszczeniowe i uwłaszczeniowe toczyły się równocześnie. Decyzja wywłaszczeniowa została wydana 1.07.1975 r., natomiast w/w akt własności ziemi 20. 10. 1976 r. W dniu 20. 07. 1978 r. została wydana decyzja ustalająca odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości, zmieniona decyzją z [...].05.1979 r., na mocy której odszkodowanie zostało przyznane K. K., O. K. i I. S.. W związku z powyższym oświadczenia pozostałych osób wymienionych w decyzji wywłaszczeniowej nie są, w ocenie odwołujących się, konieczne. Wojewoda [...] decyzją z 12 maja 2009 r., znak: [...], na podstawie art. 9a ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 2611, poz. 2603 z późn. zm.) oraz art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ l instancji nieprawidłowo ustalił krąg osób uprawnionych do ubiegania się o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Decydujące znaczenie ma bowiem akt własności ziemi z 20.10.1976 r., który stwierdzał stan własności na dzień 4.11.1971 r. Organ zaznaczył, iż w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej wskazano, że w stosunku do nieruchomości toczą się postępowania uwłaszczeniowe i z tego względu w decyzji nie zostało ustalone odszkodowanie, pozostawiając tę kwestię do rozstrzygnięcia po wyjaśnieniu prawa własności. Zatem zarzut podnoszony w odwołaniu co do wyłącznego prawa O. K. i I. S. do występowania z wnioskiem o zwrot nieruchomością, w ocenie organu odwoławczego, jest zatem "wysoce prawdopodobny". Organ l instancji winien był jednak ustalić, czy po dacie nabycia z mocy prawa z dniem 4. 11. 1971 r. własności przedmiotowej nieruchomości przez K. K. i M. K., a datą wywłaszczenia tj. 1. 07. 1975 r. nie nastąpiły zdarzenia prawne, na mocy których krąg osób uprawnionych jako byłych właścicieli i ich spadkobierców mógł ulec zmianie, W szczególności bowiem nie wskazano z jaką datą i na podstawie jakich zdarzeń dokonano wpisu prawa własności do ksiąg wieczystych przedmiotowych nieruchomości na rzecz osób wymienionych w decyzji wywłaszczeniowej. Niezrozumiałe dla organu odwoławczego było powołanie się przez organ l instancji na treść art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wydając bowiem decyzję odmowną na tej podstawie, że nie została spełniona podstawowa przesłanka zwrotu jaką jest złożenie wniosku o zwrot przez wszystkich poprzednich właścicieli czy spadkobierców, wskazanie w uzasadnieniu przepisu art. 229 w/w ustawy, stanowiło narażenie się na zarzut naruszenia zasady określonej w art. 11 kpa. Zatem w toku ponownie przeprowadzonego postępowania organ l instancji winien jednoznacznie ustalić krąg osób uprawnionych do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i w oparciu o zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy wydać decyzję zawierającą prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Skargę od decyzji Wojewody z 12.05.2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła Gmina Miejska, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 kpa, polegające na nie wyjaśnieniu dlaczego w sprawie zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w znacznej części skutkująca wydaniem decyzji kasacyjnej, skoro organ ustalił, że w chwili wywłaszczenia wnioskowanych do zwrotu nieruchomości ich właścicielami byli K. K. i M. K., będący poprzednikami prawnymi O. K. i I. S.. W skardze wskazano także na naruszenie art. 136 i 138 § 1 pkt 2 kpa polegające na ich niezastosowaniu dla ustalenia na jakiej podstawie prawnej dokonano wpisu prawa własności w księgach wieczystych na rzecz osób wymienionych w decyzji wywłaszczeniowej i orzeczenia przez organ II instancji co do istoty sprawy. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że skoro organ II instancji ustalił, w oparciu o przedłożone w aktach sprawy postanowienia spadkowe potwierdzające dziedziczenie wnioskodawczyń po M. K. i K. K., to nie ma wątpliwości co do kręgu osób uprawnionych o zwrotu. Podniesiono, że decyzja z 10.05.1979 r. o ustaleniu odszkodowania przeczy tezie organu II instancji o ewentualnej zmianie po 1971 r. kręgu osób uprawnionych do zwrotu nieruchomości, gdyż takie zmiany znalazłyby wyraz w jej treści, a krąg osób uprawnionych do odszkodowania byłby inny. W takiej sytuacji, Wojewoda powinien był rozpoznać sprawę merytorycznie. Nawet gdyby przyjąć za organem II instancji, że zachodziła konieczność podjęcia dodatkowych czynności, to winien był ich dokonać we własnym zakresie w trybie art. 136 kpa. Organ II instancji nie wykazał dlaczego przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 w/w ustawy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, nie wskazano również podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Podał, że brak przeprowadzenia postępowania w całości lub w części nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym. Dopiero po rozpoznaniu kwestii legitymacji do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w kolejnych etapach postępowania wyjaśniającego ustaleniu podlegają dalsze przesłanki wynikające z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym przesłanka zbędności, czy też okoliczność istnienia negatywnej przesłanki zwrotu określonej w art. 229 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyniku dokonanej oceny należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Stosownie do utrwalonego orzecznictwa sądowo-administracyjnego i stanowiska doktryny decyzja kasacyjna polegająca na przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy, a zatem dyspozycja z art. 138 § 2 kpa nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem rozstrzygnięcie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 pkt 2 kpa) natomiast uprawnienie kasacyjne organu odwoławczego powinno być stosowane wyjątkowo (por. wyrok WSA w Łodzi z 25.10. 2007 sygn. akt II SA/Łd.562/07, Lex 394775; wyrok NSA z 25.01. 2008 sygn. akt II OSK 860/07, Lex 469766). A zatem narusza dyspozycję z art. 138 § 2 kpa wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w przypadku gdy postępowanie wyjaśniające organu l instancji dotknięte jest tego rodzaju brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym, do czego organ odwoławczy uprawnia norma z art. 136 kpa. Dyspozycja art. 136 kpa stanowi bowiem, ze organ odwoławczy może przeprowadzić, na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów w trybie art. 136 kpa, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania odwoławczego, natomiast organ odwoławczy w decyzji o charakterze kasacyjnym winien wskazać powody, dla których z uprawnienia tego nie skorzystał ( pow. wyrok NS z 21.05. 1999 r. sygn. akt II RN 7/99. OSNP 2000/9/338). W związku z powyższym, w ocenie Sądu, zastosowanie w rozpoznawanej sprawie dyspozycji z art. 138 § 2 kpa, polegające na uchyleniu decyzji organu l instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania należy uznać za nieuzasadnione. Wojewoda uzasadniając swoje rozstrzygnięcie kasacyjne z 12 maja 2009 r. dokonał krytycznej analizy decyzji Starosty K. z [...] grudnia 2008 r., podnosząc nieprawidłowe ustalenie przez organ l instancji kręgu osób uprawnionych do wnioskowania o zwrot wywłaszczonych nieruchomości poprzez przyjęcie, że krąg ten obejmuje wszystkie osoby wymienione w decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Dzielnicy K. z 1.07.1975 r. znak: [...], względnie osoby będące następcami prawnymi osób wymienionych w tym akcie. Jak wskazał Wojewoda przy ustalaniu kręgu uprawnionych do składania wniosku o zwrot nieruchomości w rozpoznawanej sprawie należało uwzględnić nie tylko treść w/w decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Dzielnicy K. z 1.07. 1975 r., orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa m. in. działek nr "2" i "3" obr. [...] gm. kat. W. w K. i wskazującej jako właścicieli: I. M., J. K., M. K., J. K., M. K., S. M. i I. M., ale także treść aktu własności ziemi wydanego przez Urząd Dzielnicowy K. Wydział Rolnictwa. Leśnictwa i Skupu w dniu 20.10.1976 r. znak: [...], w którym stwierdzono, że M. K. i K. K. z dniem 4 listopada 1971 r. stali się z mocy prawa właścicielami w/w wymienionych działek. Nadto w oparciu o zebrany materiał dowodowy organ odwoławczy wskazał, że ponieważ w w/w akcie własności ziemi z 20.10.1976 r., stwierdzono, że K. K. i M. K. nabyli własność m. in. dz. nr "2" i "3" obr. [...] W. z dniem 4. 11. 1971 r., to - o ile w okresie od 4.11. 1971 r. do 1 lipca 1975 r. nie nastąpiły żadne zdarzenia prawne, na mocy których krąg uprawnionych właścicieli do przedmiotowych działek nie uległ zmianie - decyzją wywłaszczeniową z 1 lipca 1975 r. tylko K. i M. K. zostali pozbawieni przysługującego im prawa własności przedmiotowych działek. W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że wobec śmierci M. K. i K. K. wysoce prawdopodobne jest, że osobami uprawnionymi do wnioskowania o zwrot w/w nieruchomości są wyłącznie O. K. i I. S., ponieważ obie wykazały prawidłowo następstwo prawne po M. i K. K.. Organ odwoławczy uznał jednakże, że kwestię tę musi ustalić w ponownym postępowaniu organ l instancji. W ocenie Sądu w/w pogląd organu odwoławczego w kwestii prawdopodobnego kręgu osób uprawnionych do występowania o zwrot przedmiotowych działek w niniejszej sprawie jest prawidłowy. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest dalszym ciągiem postępowania wywłaszczeniowego, a więc sprawa zwrotu nieruchomości nie mieści się w granicach sprawy o wywłaszczenie. Żądanie zwrotu wszczyna bowiem postępowanie w zupełnie nowej sprawie, w której krąg uczestników, a przede wszystkim wnioskodawców mających łączną legitymację materialno-prawną musi być ustalony samodzielnie. Zwrot nieruchomości nie jest zatem restytucją wywłaszczonego prawa własności choć dotyczy przedmiotu objętego wywłaszczeniem (por. wyrok WSA w Krakowie z 28.01. 2008 r. sygn akt IISA/Kr 1164/07, wyrok NSA z 4.08. 1999 r. IV SA 1060/99, Lex 48649). Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotowy akt własności ziemi wydany przez Urząd Dzielnicowy K. Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu w dniu 20.10.1976 r. na podstawie ustawy z 26.10.1971 o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 27, poz. 253 ze zm.) stwierdzał jedynie, że prawo własności nieruchomości w nim wskazanych przysługiwało M. K. i K. K. w dniu 4 listopada 1971 r. i uznając za zasadne wątpliwości podnoszone przez organ odwoławczy czy w okresie od 4. 11. 1971 do dnia wywłaszczenia tj. 1 lipca 1975 r. nie nastąpiły zdarzenia prawne, na mocy których krąg właścicieli wywłaszczonych działek nr "5" i "3" obr. [...] lub ich następców prawnych nie uległ zmianie należy jednak stwierdzić, że wyjaśnienie tych wątpliwości winno być przeprowadzone przez organ odwoławczy w ramach postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 kpa. Organ odwoławczy zobligowany jest bowiem do ponownego rozpoznania sprawy i tylko w ściśle określonych wypadkach może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 kpa). Powodów tych jednak nie można się doszukać w rozpatrywanej sprawie tym bardziej, że w przedłożonej aktach sprawy decyzji wywłaszczeniowej z 1 lipca 2005 r. zaznaczono, iż w odniesieniu do w/w nieruchomości nie orzeczono o odszkodowaniu za ich wywłaszczenie ze względu na toczące się postępowania uwłaszczeniowe. Nadto należy wskazać na decyzję ustalająca odszkodowanie za wywłaszczone działki nr "2" i "3" obręb W. z dnia z 10.05.1979 r., na mocy której odszkodowanie zostało przyznane wyłącznie K. K., O. K. i I. S.. Należy podkreślić, że w ocenie Sądu okoliczności wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żadnym wypadku nie pozwalają przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie prawidłowe ustalenie kręgu uprawnionych do zgłoszenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a tym bardziej w całości. Powyższe odnosi się również do ustalenia - w dalszej kolejności - czy w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 229 ustawy z 21.08.1997 r. ograniczające żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.). Podsumowując przedstawione rozważania trzeba wskazać, że w rozpoznawanej sprawie orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformatoryjny wobec nieprzedstawienia przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, przyczyn, dla których w rozpoznawanej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części lub w całości, ponieważ -stosownie do treści art. 138 § 2 kpa - tylko w takiej sytuacji uprawnione jest wydanie decyzji kasacyjnej i ponowne rozpoznanie sprawy przez organ l instancji. Biorąc pod uwagę powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30. 08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.