II SA/Kr 1125/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Beata Łomnicka (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] w K. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 czerwca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu poprzedniego skargę oddala. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 25 czerwca 2015 r. nr [...] znak [...] na podstawie: - art. 138 § 1 pkt 2, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. zwanej dalej k.p.a.) - art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. 2013 r. poz. 1409 ze zm. zwanej dalej Prbud.); po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej - Fundacji [...], od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] z dnia 10 września 2014 r., znak: [...], w której na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakłada się na Fundację [...] z siedzibą w K., będącą inwestorem przebudowy lokalu użytkowego nr [...] w budynku przy ul. D. w K. obowiązek doprowadzenia wykonanych w lokalu użytkowym nr [...], zlokalizowanym na poziomie I-go piętra oficyny bocznej prawej budynku usytuowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. D. w K. robót budowlanych do stanu poprzedniego, tj. zgodnego z przedłożoną w organie "Inwentaryzacją lokalu użytkowego wykorzystywanego na działalność Fundacji [...] przy ul. D. w K." z września 2009 r., sporządzoną przez mgr inż. S. K. - wraz z przywróceniem poprzedniej funkcji tego lokalu tj. funkcji gabinetów medycznych, poprzez rozbiórką ścianek działowych i rozbudowanej instalacji elektrycznej oraz wod. - kan. i odtworzenie 12 - tu pomieszczeń o funkcji gabinetów medycznych z pomieszczeniami pomocniczymi istniejącymi pierwotnie; uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekł o nałożeniu na: Fundację [...] z siedzibą w K., będącą inwestorem przebudowy lokalu użytkowego nr [...] w budynku przy ul. D. w K. obowiązek doprowadzenia robót budowlanych, wykonanych w lokalu użytkowym nr [...], zlokalizowanym na pierwszym piętrze oficyny budynku usytuowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. D. w K., do stanu zgodnego z przedłożoną "Inwentaryzacją dla lokalu użytkowego wykorzystywanego na działalność Fundacji [...] przy ul. D. w K." z września 2009r., sporządzoną przez mgr inż. S. K. - wraz z przywróceniem poprzedniej funkcji tego lokalu tj. funkcji gabinetów medycznych, poprzez rozbiórkę ścianek działowych i rozbudowanej instalacji elektrycznej oraz instalacji wod.- kan i odtworzenie 12-tu pomieszczeń o funkcji gabinetów medycznych z pomieszczeniami pomocniczymi, istniejącymi pierwotnie, wg załączonego rysunku rzutu, sporządzonego na podstawie inwentaryzacji architektonicznej z 2009 r. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postępowanie organu I instancji zostało wszczęte w związku z pismem z dnia 14 czerwca 2011 r. Zarządu Budynków Komunalnych w K., w którym zwrócono się o pilne przeprowadzenie kontroli wykonywanych przez Fundację prac remontowych oraz podjęcie przewidzianych prawem działań względem winnych samowoli budowlanej. W piśmie podkreślono, że prace remontowe przeprowadzane są bez zgody tut. jednostki. Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych w dniu 24 czerwca 2011 r. na terenie lokalu [...] na I piętrze w oficynie nieruchomości przy ul. D. w K., PINB stwierdził wykonanie robót budowlanych bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, polegających na przebudowie lokalu, rozbudowie wewnętrznej instalacji elektrycznej, wodnokanalizacyjnej, wykonanie nowego układu pomieszczeń - ścianek z płyt g-k oraz wykonanie otworu w ścianie nośnej o wymiarach około 60 x 200cm na wprost wejścia do przedmiotowego lokalu. Ustalono, że Fundacja [...], wynajmuje od Budynków Komunalnych w K. przedmiotowy lokal, będący własnością Gminy. W umowie najmu znajduje się m.in. zapis, że zmiana funkcji lokalu użytkowego w całości lub części jest niedopuszczalna. PINB poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową lokalu użytkowego nr [...] zlokalizowanego na poziomie I -go piętra oficyny bocznej prawej wraz z rozbudową wewnętrznej instalacji elektrycznej i wodno - kanalizacyjnej. W dniu 22.07.2011 r., PINB wydał postanowienie, znak: [...] na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wstrzymujące inwestorowi roboty budowlane związane z przebudową przedmiotowego lokalu. W dniu 18.08.2011 r. przeprowadzono oględziny lokalu i stwierdzono, że niewykończony otwór w ścianie nośnej na wprost wejścia do lokalu posiada wymiary około 75 cm x 215 cm. W piśmie z dnia 05.09.2011 r., ZBK powiadomił, że prace budowlane objęte postępowaniem spowodowały m.in. zniszczenie kanałów wentylacyjnych biegnących w ścianie konstrukcyjnej, w której wykonano przebicie o wymiarach ok. 75 cm szerokości i 190 cm wysokości. W związku z powyższym Zarząd wniósł o wyegzekwowanie od Fundacji [...] przywrócenia stanu pierwotnego, zapewniającego prawidłowe korzystanie z ww. obiektu. W dniu 14.09.2011 r. przedstawiciel ZBK do protokołu przyjęcia strony stwierdził, że wykonany otwór w ścianie nośnej występuje w miejscu kanałów kominowych, co doprowadziło do ich likwidacji, ZBK wnosił o ich odtworzenie. Inwestor przedłożył do PINB: "Inwentaryzację powykonawczą stanu istniejącego lokalu usługowego wykorzystywanego na działalność fundacji [...]... " - Projekt budowlany sporządzony przez inż. arch. S. K., "Ekspertyzę stanu technicznego" oficyny kamienicy przy ul. D. w K., "Protokół odbioru technicznego instalacji wodno-kanalizacyjnej", "Protokół z pomiarów elektrycznych". Decyzją z dnia 21.09.2011 r. znak: [...], PINB nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych w lokalu użytkowym nr [...], zlokalizowanym na poziomie I-go piętra oficyny bocznej prawej budynku przy ul. D. w K. do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie cegłą ceramiczną pełną wykonanego otworu celem odtworzeniem przewodów kominowych. Decyzją z dnia 21.05.2012 r., znak: [...] WINB uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z zaleceniami wyjaśnienia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zbadanie możliwości legalizacji zrealizowanej przebudowy w aspekcie dokonanych zmian funkcjonalnych. W toku ponownego postępowania PINB przeprowadził ponowne oględziny w dniu 05.12.2013 r. Stwierdzono zamurowanie spornego otworu w ścianie kominowej o wym. 75 cm x 215cm oraz użytkowanie lokalu jako hostelu. Ponadto wezwano właściciela obiektu Gminę [...] do złożenia oświadczenia potwierdzającego prawo najemcy i inwestora do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane ze zmianą sposobu użytkowania. O działaniach podjętych w celu wyjaśnienia prawa do dysponowania nieruchomością inwestor, Fundacja [...] była informowana, bowiem doręczono temu podmiotowi zarówno wezwanie z dnia 08.01.2014 r. jak i postanowienie z dnia 20.01.2014 r., znak: [...]. Pismem znak: [...] ZBK oświadczył, że nie wyrażał zgody stronie skarżącej na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Do akt przedłożono pozytywną opinię kominiarską dotyczącą odtworzonych kanałów wentylacyjnych w zamurowanym otworze. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne na podstawie akt sprawy, i stwierdził, że skarżona decyzja nie w pełni czyni zadość przepisom prawa. W ocenie organu odwoławczego kwalifikacja prawna wykazanych robót, jako podlegających regulacji art. 51 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest prawidłowa. Sposób i zakres wykonanych roboty wskazuje jednoznacznie, że nastąpiła przebudowa lokalu użytkowego w świetle definicji z art. 3 pkt 7a ustawy Prbud, gdyż nastąpiła zmiana układu pomieszczeń wewnętrznych, przebudowa i rozbudowa instalacji wod.-kan. i elektrycznej oraz ingerencja w części konstrukcyjne budynku. Skarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 51 ust. l pkt l Prbud i nakazuje doprowadzenie robót budowlanych do stanu poprzedniego, tj. zgodnego z przedłożoną "Inwentaryzacją lokalu użytkowego...", lecz nie zawiera wyraźnego wskazania i opisu stanu poprzedniego. Poprzedni układ pomieszczeń uwidoczniony został w opracowaniu pn. "Inwentaryzacja ..." z września 2009r, sporządzonym przez mgr inż. arch. S. K.. Inwentaryzacja ta znajduje się w aktach sprawy, lecz nie jest załącznikiem do skarżonej decyzji, zatem nie można uznać, że stan poprzedni został jednoznacznie w decyzji określony. Ponadto w nakazie trzeba uwzględnić zamurowany otwór drzwiowy i odtworzone kanały wentylacyjne. Zatem organ odwoławczy, posiłkując się inwentaryzacją stanu istniejącego (sprzed przebudowy) uzupełnił rozstrzygnięcie o element graficzny, rysunek rzutu z przedmiotowej inwentaryzacji, ukazujący poprzedni stan funkcjonalno-użytkowy lokalna I piętrze oficyny budynku przy ul. D., w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a, Organ podkreślił, że lokal bezspornie jest użytkowany jako "hotel", a przebudowy dokonano bez wymaganego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, który w winien mieć w takiej sytuacji niezbędne uzgodnienia wymagane przepisami, w tym rzeczoznawców ds. bhp i ochrony przeciwpożarowej. Jednak legalizacja w trybie art. 51 robót budowlanych, polegających na przystosowaniu do pełnienia funkcji hotelowej (hostel dla ok. 57 osób, str. 4 i 12 "Inwentaryzacji powykonawczej ...- Projektu budowlanego") w ocenie WINB nie jest możliwa. Organ wskazał, iż tryb wynikający z art. 51 ust. l pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prbud nie przewiduje możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego ani wydania pozwolenia na ew. wznowienie robót w oparciu o projekt budowlany zamienny w przypadku stwierdzenia konieczności dalszej przebudowy celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami. Nowa funkcja w obiekcie wymaga również sprawdzenia zgodności z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Budynek hotelowy musi bowiem spełniać określone dla tego typu obiektów warunki techniczne. Dlatego też zmiana sposobu użytkowania części obiektu związana z wykonaniem odpowiednich robót budowlanych (przebudowa) wymagała uzyskania pozwolenia na budowę o decyzji poprzedzonego decyzją o warunkach zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Właściwy do analizy dokumentacji projektowej wraz z niezbędnymi uzgodnieniami i pozwoleniami, zgodnie z trybem przewidzianym w art. 28, art. 34 i art.35 Prbud jest organ administracji architektoniczno - budowlanej, natomiast tryb legalizacji przewidziany w art. 51 Prbud nie może służyć inwestorowi do obejścia przepisów obowiązującego prawa. Z uwagi również na szczególne wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej dla obiektów hotelowych oraz fakt funkcjonowania obiektu, zatrudniającego w 100% osoby niepełnosprawne, w tym również intelektualnie, zachowanie procedur inwestycyjnych zgodnych przepisami było szczególnie istotne, co w niniejszym przypadku nie zostało zachowane. Skoro w trybie art. 51 ust. l pkt 2 brak jest możliwości sprawdzenia i zatwierdzenia dokumentacji projektowej, obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przebudowanego obiektu o nowej funkcji (art. 55 pkt 1 Prbud, kat. XIV obiektu budowlanego) nie znalazłby oparcia w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Zatem brak jest podstaw do legalizacji wykonanych robót na tym etapie. Organ podkreślił nadto, iż najemca lokalu użytkowego zrealizował roboty związane ze zmianą sposobu użytkowania bez zgody właściciela obiektu, co wielokrotnie zarządca obiektu, ZBK w K. podkreślał. WINB nie jest właściwy do analizy i oceny węzła-prawnego tj. treści umowy najmu pomiędzy Fundacją [...] i właścicielem obiektu - Gminą. Stanowisko właściciela obiektu jest jednoznacznie negatywne w stosunku do wykonanych robót, nawet po stwierdzeniu odtworzenia przewodów kominowych w miejscu wykonanego przejścia i stanowiło inicjatywę do wszczęcia przedmiotowego postępowania z urzędu. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą na decyzję wniosła strona skarżąca - Fundacji [...], domagając się, jej uchylenia. Strona skarżąca podniosła, iż jest najemcą lokalu użytkowego nr [...] przy ul. D. w K., należącego do Gminy Miejskiej. Lokal ten został przez nią wyremontowany i przebudowany w celu prowadzenia w nim hostelu. W ocenie skarżącego taka działalność jest dopuszczalna w świetle zawartej z Gminą umowy najmu oraz zgodna z celami statutowymi Fundacji jako organizacji pożytku publicznego (100% personelu stanowią osoby niepełnosprawne, dla których praca w hostelu jest formą terapii a zarazem szansą na szersze uczestnictwo w życiu społecznym). Zdaniem strony skarżącej decyzja została wydana z naruszeniem ogólnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym z zasady związania organu własną decyzją (art. 110 k.p.a.), zasadą wzbudzania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.), zasadą przekonywania stron (art. 11 k.p.a.) - a także naruszeniem zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Strona skarżąca podkreśliła, iż wydawane w tej sprawie rozstrzygnięcia były dla niej jeszcze bardziej niekorzystne w stosunku do decyzji, od której się odwołała. W ocenie strony skarżącej powodem wydania decyzji niekorzystnej dla inwestora było uznanie, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania terenem inwestycji na cele budowlane. W jej ocenie oczywistym jest, że inwestor posiadał i w dalszym ciągu posiada prawo do dysponowania terenem inwestycji na cele budowlane - jest on bowiem najemcą lokalu przy ul. D., a umowa między nim a Gminą Miejska do tej pory trwa i nie została rozwiązana. W ocenie strony skarżącej nie ma więc podstaw, aby przypuszczać, że inwestor, wykonując roboty budowlane, postępował niezgodnie z istniejącą umową najmu. ZBK oświadczył jedynie, że nie wyrażał odrębnej zgody na prowadzenie robót budowlanych. Nie oznacza to, że musiał taką zgodę wyrażać w świetle zawartej umowy. Strona skarżąca podkreśliła, iż zaskarżona decyzja nakazuje przywrócenie funkcji gabinetów lekarskich do lokalu, w którym tego typu usługi nie były nigdy świadczone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014.1647) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 czerwca 2015r. znak: [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 10 września 2014 r. znak [...] i orzekająca co do istoty sprawy. W myśl art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 u.p.b., właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Przywołany powyżej przepis przewiduje trzy alternatywne sposoby prowadzenia postępowania legalizacyjnego (naprawczego) w zależności od tego czy mamy do czynienia z samowolnymi robotami budowlanymi, których nie można zalegalizować, czy też z samowolnymi robotami budowlanymi podlegającymi legalizacji, czy też z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. W tym pierwszym przypadku właściwy organ wydaje decyzję zakazującą dalszych robót lub nawet nakazującą rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź też nakazującą doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b.). W drugim natomiast, jeżeli okaże się, że jest możliwym doprowadzenie prowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem i odstępstwa od projektu budowlanego nie są istotne to właściwy organ nakłada obowiązek wykonania określonych robót lub czynności w określonym terminie (art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b.). W trzecim przypadku, gdy odstępstwa od projektu budowlanego są istotne to właściwy organ nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia projektu zamiennego, ewentualnie również obowiązek wykonania pewnych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b.). Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, że w dniu 26 sierpnia 2009 r. pomiędzy Gminą Miejską a stroną skarżącą została zawarta umowa najmu lokalu przy ul. D.. Zgodnie z § 1 pkt 2 najemca miał wykorzystywać lokal na realizowanie w nim świadczeń zdrowotnych. Zgodnie z § 4 najemca jest zobowiązany każdorazowo do uzyskania zgody wynajmującego na przeprowadzenie prac remontowych lub ulepszenia w lokalu. W § 6 pkt 3 i 4 wyraźnie zaznaczono, iż zmiana funkcji lokalu użytkowego w całości lub w części jest niedopuszczalna, a najemca nie może zmienić w całości lub w części rodzaju działalności prowadzonej w lokalu. Bezsporne również w sprawie jest to, iż pismem z dnia 14 czerwca 2011 r. Zarząd Budynków Komunalnych w K., zwrócił się do PINB o przeprowadzenie kontroli w przedmiotowym budynku i podjęcie przewidzianych prawem działań względem winnych samowoli budowlanej. Oczywistym więc jest, iż samowolnie wykonane roboty budowlane wykonane zostały bez zgody właściciela budynku, co potwierdza także pismo ZBK z dnia 22 stycznia 2014 r., w którym ZBK jako reprezentujący Gminę Miejska oświadczył, ze nie wyrażał zgody stronie skarżącej na prawo do dysponowania nieruchomością przy ul. D. w K. na cele budowlane. Sąd podkreśla, iż przy zastosowaniu art. 51 ustawy Prawo budowlane, wymagane jest wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przez które zgodnie z art. 3 pkt 11 tej ustawy należy rozumieć: tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Powyższy przepis pojęcie tytułu prawnego do nieruchomości wiąże z "prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". W postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę lub przy zgłoszeniu budowy albo robót budowlanych ustawodawca nie wymaga udokumentowania posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora, lecz wprowadza obowiązek przedłożenia tzw. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego). Podobny obowiązek został wprowadzony w procedurze legalizacyjnej, określonej w art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego, natomiast uregulowania zobowiązującego inwestorów do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zawiera art. 51 Prawa budowlanego. W kwestii tej wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011/2/22), stwierdzając, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzeczeniach wydawanych po podjęciu tej uchwały (m.in. wyrok NSA z 1 lutego 2013 r. II OSK 270/12, wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r. II OSK 1997/12,) podkreśla się, że NSA odróżnił "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" od dokumentu stanowiącego "oświadczenie" o posiadaniu tego prawa. W tezie wspomnianej uchwały II OPS 2/10 NSA wypowiedział się wyraźnie jedynie w zakresie czynności procesowej, jaką jest złożenie dokumentu w postaci oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie stwierdził natomiast, że w procesie legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma znaczenia. Wręcz przeciwnie, z uzasadnienia uchwały wynika, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu w postępowaniu dowodowym, że inwestor nie ma wymaganego prawa do terenu na cele budowlane w świetle art. 4 Prawa budowlanego, wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, która może także nakazywać rozbiórkę obiektu. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowić będzie jednak ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to, czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. W sytuacji, gdy strona skarżąca nie wykazała się dowodem stwierdzającym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. zgodą właściciela budynku na wykonane roboty budowlane, to organ miał podstawy do nałożenia obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który ma za zadanie doprowadzić wykonane roboty budowlane do doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, ponieważ doszło do stanu braku zgodności z prawem, przez którą rozumie się nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także zbadanie przez organy nadzoru budowlanego prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skład Sądu podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2183/11 że: "1. Niedopuszczalna jest taka interpretacja art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, według której roboty budowlane wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę mogą być uznane za zgodne z prawem w sytuacji, gdy inwestor nie wykazał prawa do dysponowania oznaczoną nieruchomością na cele budowlane. 2. Nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego wyłączyć uprawnienie do badania czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". W orzecznictwie NSA ugruntowany został pogląd, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w zależności od dodatkowych ustaleń, może być badane przez organy nadzoru w postępowaniu naprawczym (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1997/12. Przy tak ustalonym stanie faktycznym, prawidłowe jest stanowisko organów, że strona skarżąca nie wykazała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Już sama ta przyczyna przesądza jednoznacznie o konieczności, wobec braku możliwości legalizacji wykonanych robót budowlanych, doprowadzenia ich do stanu poprzedniego zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 1 pkt 1. Stan poprzedni to stan z przed wykonanych robót budowlanych. Z zalegających w aktach sprawy dokumentów wynika zaś, że skarżący jest najemcą przedmiotowego lokalu od czerwca 2009 r (vide umowa najmu k: 21 akt adm.). Na zlecenie skarżącego we wrześniu 2009 r. została sporządzona przez arch. S. K. inwentaryzacja stanu istniejącego lokalu użytkowego wykorzystywanego na działalność Fundacji. Z inwentaryzacji tej wynika, że w dacie jej sporządzenia przedmiotowy lokal użytkowy pełnił funkcję gabinetów medycznych, co znajduje pełne potwierdzenie w załączniku graficznym rzutu tego lokalu. Twierdzenia zatem skarżącego, że taka funkcja w tym lokalu wcześniej nie występowała stoją w rażącej sprzeczności z treścią powołanego dokumentu. Nie może także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 139 k.p.a., do którego miało dojść w ocenie skarżącego przy rozpoznaniu przez organ odwoławczy odwołania skarżącego od wcześniej wydanej decyzji organu I instancji, skutkiem czego doszło do ponownego rozpoznania sprawy przez PINB w K., bowiem dotyczy on wcześniejszego etapu postępowania, który pozostaje poza kognicją sądu w niniejszym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe i uznając, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem, z przyczyn wyżej podniesionych, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.