II SA/Kr 1127/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Ewa Rynczak (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M.B, i S.B. na decyzję Wojewody z dnia 28 kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej M.B, kwotę 500,00 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...], Wojewoda działając na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r. Nr 243 póz. 1623 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte wskutek odwołania z dnia 24 stycznia 2011 r. E.M. , J.B. , oraz J.B. - mieszkańców budynku przy ul. [...] w K. , z dnia 25 stycznia 2011 r. M.B. oraz S.B. od decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...]stycznia 2011 r. znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla Gminy Miejskiej K. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych: Budowa budynku użyteczności publicznej "Centrum Obsługi Inwestora" z dwukondygnacyjnym garażem podziemnym i jedną kondygnacją magazynu podziemnego, instalacjami -wewnętrznymi: wody i kanalizacji, HYCA, elektrycznymi i teletechnicznymi, wjazdami z ulic [...], obsługą komunikacyjną, stacją transformatorową przyłączem sieci wody i kanalizacji sanitarnej, sieci deszczowej, przekładką odcinka sieci gazowej niskoprężnej, przekładką odcinka sieci wody O 250, przyłączem c. o., przekładką sieci c.o., przebudową sieci elektrycznych oświetlenia ulicznego, przebudową linii kablowej nN zasilającej pompownią MPWiK, przebudową sieci kablowej nN zasilającej budynek LOK, przyłączem teletechnicznym, przekładką sieci teletechnicznej, oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr 1 ( 2 przed zmianami), 3 , 4 ( 5 przed zmianami), 6 , 7 obr. [...] w K. . W uzasadnieniu organ wskazał, że obszar oddziaływania projektowanego obiektu obejmuje nieruchomości nr [...] ,[...] [...] itp.,.. obręb [...] i zgodnie z tymi ustaleniami dopuścił do postępowania osoby będące stronami (w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego} postępowania. Status strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wynika wprost z przepisu art. 28 ust. 2 obowiązującego Prawa budowlanego. Prawo wniesienia odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę przysługuje jedynie stronom postępowania, w rozumieniu art. 28 ust. 2 cyt. ustawy. Pojęcie strony, jakim posługuje się ten przepis, stanowi /ex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i precyzuje, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są obok inwestora, właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Określenie obszaru oddziaływania obiektu ma wpływ na ustalenie stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Stosownie do definicji pojęcia zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego "obszar oddziaływania obiektu" to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis natomiast art. 5 (regulujący podstawowe zasady prawa budowlanego) ust. 1 pkt 9 ww. ustawy wymaga, aby obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Zarówno przedłożone przez organ l instancji akta (wraz z określeniem stron postępowania), jak i wniesione odwołania wskazanych w sentencji osób nie zawierały przesłanek do uznania ww. osób za strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, l tak E.M. , J.B. oraz J.B. zamieszkujący w budynku przy ul. [...], zlokalizowanym na działce nr 8 która znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, wezwani pismami znak: [...], z dnia odpowiednio 10, 9 i 8 marca 2011 r. do przedstawienia w terminie 7 dni, tytułu prawnego do dysponowania choćby jedną z nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu lub innego dokumentu potwierdzającego posiadanie prawa strony w sprawie - nie przedstawili niczego. Wezwania zostały im doręczone w dniu 17 marca 2011 r. i do dnia wydania niniejszej decyzji w ogóle nie odpowiedzieli na te wezwania. M.B. i S.B. natomiast są właścicielami mieszkania nr [...] w budynku przy ul. [...] zlokalizowanym na działce nr 9 , która nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, co dyskwalifikuje osoby te jako strony postępowania. Odwołania zostały zatem wniesione przez ww. osoby nie będące stronami w rozumieniu przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, które nie mogą skutecznie żądać podjęcia czynności przez organ administracji publicznej. Dlatego też brak jest podstaw do merytorycznego rozpatrzenia ich odwołań od zaskarżonej decyzji. Z uwagi na powyższe przedmiotowe odwołania nie mogły być uznane za podstawę do wszczęcia postępowania odwoławczego. Skoro to jednak nastąpiło (z uwagi na to, że wszczęcie procedury odwoławczej następuje z chwilą wpływu do urzędu odwołań, to należało umorzyć postępowanie odwoławcze, gdyż stało się ono bezprzedmiotowe. Dodał, że w sprawie złożyły skutecznie odwołania osoby będące stronami tego postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli M.B. i S.B. zarzucając: obrazę przepisów postępowania, a to art. 11 k.p.a., art. 15 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadniając zarzuty podali, że konkretne okoliczności, chociażby linijka słońca, wskazują, że inwestycja ta oddziałuje na ich nieruchomość. Podnoszonych zarzutów organ II instancji w żaden sposób nie rozpoznał. Nie została zatem dokonana żadna kontrola instancyjna prawidłowości poczynionych przez organ I instancji ustaleń w zakresie kręgu podmiotów uprawnionych do brania udziału w postępowaniu. Stronami postępowania o wydanie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust 2 Prawa budowlanego są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszarem oddziaływania obiektu na podstawie art 3 pkt 20 ustawy jest zaś teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Definicja "obszaru oddziaływania obiektu" odsyła do przepisów odrębnych, do których należy zaliczyć nie tylko warunki techniczne różnych obiektów, ale i przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej, prawa wodnego, ochrony środowiska (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1007/09). Zgodnie z orzecznictwem wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. O obszarze oddziaływania za każdym razem będą decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposób zagospodarowania terenu, a w procesie zmierzającym do jego wyznaczenia nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora, w związku z zamierzeniem budowlanym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 469/08). Organ drugiej instancji błędnie przyjął, iż jako właściciele mieszkania nr [...], położnego w bloku nr [...] a więc nieruchomości, która znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, nie są stroną postępowania o pozwolenie na budowę Projektowana inwestycja ze względu na swoje gabaryty będzie bowiem oddziaływać na ich nieruchomość, a zwłaszcza na ich mieszkanie, powodując jego zacienienie. Tak więc podstawę do uznana nas za stronę stanowi § 57 ust. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z nim pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie dzienne, dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości, z uwzględnieniem warunków określonych w § 13 oraz w ogólnych przepisach bezpieczeństwa i higieny pracy. Budowa przedmiotowej inwestycji spowoduje zaś kilkugodzinne zacienienie części nieruchomości, na której i tak światło dzienne dociera tylko w czasie kilku godzin w ciągu dnia. Analizy zaciemnienia słońca sporządzone przez wnioskodawcę wskazują, iż zaciemnienie nastąpi w godzinach 7 i 8 rano. Dotyczy to przy tym pomieszczenia (kuchnia), w którym jedyne okno skierowane jest w kierunku wschodnim, tj. w kierunku projektowanej inwestycji. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 18 października 2007 roku sygn. akt II SA/Gd 173/07 organ nie może z góry założyć, iż skoro inwestycja, w ocenie organu, spełnia normy dotyczące "linijki słońca", to sąsiednie nieruchomości nie znajdują się w jej obszarze oddziaływania. Właściciele nieruchomości sąsiadujących z budynkiem, który poprzez swoje gabaryty może oddziaływać na nie poprzez ich zacienianie, mają prawo do tego, by w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budową, jako strona postępowania, zapoznać się z materiałem dowodowym, w tym z wynikami analizy i ewentualnie wnieść swoje uwagi czy też zastrzeżenia. Czynności tych mogą zaś dokonać tylko jako strony postępowania administracyjnego. Jeżeli planowana inwestycja w jakikolwiek sposób może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie w granicach przewidzianych przez określone przepisy, organy powinny umożliwić właścicielom sąsiednich nieruchomości uczestniczenie w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 9 grudnia 2008 roku sygn. akt II SA/Po 320/08, w którym stwierdził, iż organ nie może z góry założyć, że skoro inwestycja, która w ocenie organu spełnia normy nasłonecznienia to sąsiednie nieruchomości nie znajdują się w jej obszarze oddziaływania. Osoby posiadające prawo określone w art. 28 prawa budowlanego do działki sąsiadującej z działką objętą inwestycją w postaci budynku, który poprzez swoje gabaryty może oddziaływać na nią poprzez zaciemnienie, mają prawo do tego, by w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jako strona postępowania, zapoznać się z materiałem dowodowym. Obszar oddziaływania obiektu to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub wydane na ich podstawie decyzje. Także zachowanie odległości przewidzianych przepisami technicznymi nie przesądza o braku oddziaływania obiektu poza obszarem nieruchomości inwestora (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt VII SAAA/a 469/08). W niniejszej sprawie odległość bloku (a właściwie okien mieszkania skarżących) od projektowanej inwestycji przekracza wymagane prawem 4 m zaledwie o kilka lub kilkanaście cm. Z uwagi zaś na przeznaczenie nieruchomości (cele mieszkalne), jak również przeznaczenie projektowanej inwestycji (obiekt użyteczności publicznej, w którym usytuowano dwukondygnacyjny podziemny garaż na 400 stanowisk) i gabaryty projektowanego obiektu nie można tej odległości uznać za wystarczającej do wykluczenia negatywnego oddziaływania projektowanej inwestycji na lokal mieszkalny skarżących. Podobnie rzecz się ma z przewidzianą w § 19 ust. 1 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku odległością wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem hotelu, budynku opieki zdrowotnej, oświaty i wychowania. Blok, w którym znajduje się lokal mieszkalny skarżących usytuowany jest w odległości wynoszącej zaledwie kilka lub kilkanaście m więcej od wjazdu do garażu, w którym przewidziano aż 400 stanowisk parkingowych. Znacznie bliżej, bo tuż pod oknami, przebiegać ma prowadząca do niego droga, po której dziennie, w odległości zaledwie kilku m, przejeżdżać ma kilka tysięcy samochodów. Droga ta jest częścią projektowanej inwestycji i jako taka również bezpośrednio oddziałuje na sąsiednie nieruchomości. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Skarga jest uzasadniona, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazano. Zaskarżoną decyzją Wojewody z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] umorzono postępowanie odwoławcze wszczęte między innymi na wniosek M.B. i S.B. od decyzji nr [.,..] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...] ponieważ skarżącym M.B. i S.B. nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w tym postępowaniu. Organ uzasadnił że skarżący są właścicielami mieszkania nr [...]w budynku przy ul. [...], zlokalizowanym na działce nr 9 , która nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ podał też, że obszar oddziaływania projektowanego obiektu obejmuje nieruchomości: nr [...] , [...] [...] ,[...] itp... i zgodnie z tymi ustaleniami dopuścił do postępowania osoby będące stronami postępowania, uznając, że skarżącym taki przymiot nie przysługuje. Taka decyzja jest w ocenie Sądu przedwczesna. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji uznał, że zebrany w sprawie materiał nie pozwala Sądowi na ocenę i zweryfikowanie czy istotnie nieruchomość skarżących działka nr 9 leży w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, czy też nie i czy przysługuje im przymiot strony. W aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek dowodów mogących to potwierdzić. Poza tym organ nie podał też na podstawie czego ustalił, że skarżący nie mają przymiotu strony, jedynie lakonicznie to stwierdził. W tej sytuacji Sąd nie ma możliwości zweryfikowania takiej decyzji i dlatego należało ją uchylić jako wydaną niezgodnie z prawem. Organ administracji prowadząc postępowanie wyjaśniające zobowiązany jest do przestrzegania zasad postępowania administracyjnego i do dokładnego zbadania i wyjaśnienia okoliczności sprawy. Strona ma prawo znać powody odmowy przyznania jej statusu strony, a nie tylko wyrażenia stanowiska organu nie popartego przekonywującymi argumentami, które przy tym nie można zweryfikować. Zaskarżona decyzja narusza jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego tj. zasadę ustalenia prawdy obiektywnej wyrażoną w przepisie art. 7 kpa. W myśl tego przepisu w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zaskarżona decyzja narusza również zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Stosownie do art. 8 kpa organy administracji publicznej zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W związku z powyższym, skoro zaskarżona decyzja narusza zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7 kpa i art. 8 kpa, to przeprowadzone postępowanie wyjaśniające jest wadliwe i dlatego należało zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] uchylić jako wydaną przedwcześnie, gdyż naruszenie tych przepisów mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Odnośnie zarzutów podniesionych w skardze należy stwierdzić, że przedmiotem oceny i legalności decyzji jest tylko kwestia czy skarżącym przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego, odnoszącym się do decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...], a nie merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, gdyż zarzuty od decyzji może podnosić tylko podmiot któremu przyznano przymiot strony, a ta właśnie kwestia jest dopiero rozpatrywana. Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien wziąć pod uwagę naprowadzone wyżej okoliczności sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt l sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.), w myśl którego Sąd w razie uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 20 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.