II SA/Kr 1127/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Magda Froncisz Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. - B. K. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. K. kwotę [...]zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 2 lipca 2015 r. nr [...] , znak [...] na podstawie: - art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm. ), stwierdził niedopuszczalność odwołania A.S. (A. S. ) z dnia 22 września 2014 r., uzupełnionego pismem z dnia 21 czerwca 2015 r. na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki nr [...] z dnia 9 września 2014 r. znak: [...], którą nakazano skarżącemu – A.K. rozbiórkę zespołu garaży typu " blaszak" o łącznej powierzchni zabudowy 183 m2 wraz z fundamentami i posadzką betonową realizowanych na działce nr [...] obr. [...] w K. , bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną decyzją z dnia 9 września 2014 r. znak: [...] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki (zwany dalej: PINB) nakazał A.K. rozbiórkę zespołu garaży typu "blaszak" o łącznej powierzchni zabudowy 183,0 m2 wraz z fundamentami i posadzką betonową realizowanych na działce nr [...] obr [...] w K. , bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczna – budowlanej. W dniu 25 września 2014 r. złożone zostało przez A.S. odwołanie z dnia 22 września 2014 r. od decyzji PINB w K. Powiat Grodzki z dnia 9 września 2014 r. znak: [...] . Akta postępowania znak: j.w. wpłynęły do tut. Inspektoratu w dniu l października 2014 r., natomiast przy piśmie z dnia 3 grudnia 2014 r. organ I instancji przekazał dodatkową dokumentację w sprawie. Wezwaniem z dnia 9 czerwca 2015 r. znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (zwany dalej: MWINB) zwrócił się do A.S. w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. o usunięcie braku formalnego odwołania z dnia 22 września 2014 r. poprzez przedłożenie oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa potwierdzającego umocowanie A.S. do występowania w imieniu A.K. przed WINB w K. w sprawie odwołania od decyzji PINB w K. - Powiat Grodzki nr [...] znak: [...] . W wezwaniu znalazło się pouczenie, że w przypadku nieprzedłożenia pełnomocnictwa, które wskazuje, iż A.S. upoważniony jest do reprezentowania skarżącego w w/w sprawie tut. Organ stwierdzi, z uwagi na brak umocowania niedopuszczalność odwołania złożonego przez A.S. w imieniu skarżącego od decyzji PINB w K. - Powiat Grodzki z dnia 9 września 2014 r. W dniu 26 czerwca 2015 r. wpłynęło do tut. Inspektoratu pismo A.S. z dnia 21 czerwca 2015 r., do którego dołączone zostało pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego A.S. w sprawie załatwienia wszelkich formalności związanych z ustaleniem warunków zabudowy dla inwestycji p.n. "Garaże zamknięte boksowe typu "blaszak" na działce nr [...] , obr. [...] . Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, iż w postępowaniu wstępnym, przed rozpoznaniem środka zaskarżenia na rozstrzygnięcie organu podległego, organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie lub zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało złożone z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność odwołania lub zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji lub postanowienia w toku instancji. Niedopuszczalność odwołania lub zażalenia z przyczyn podmiotowych obejmuje zaś sytuacje wniesienia odwołania lub zażalenia przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. WINB pełni w stosunku do PINB funkcję organu odwoławczego oraz funkcję nadzorczą. Wobec powyższego tut. Organ uczynił przedmiotem niniejszego postępowania zbadanie dopuszczalności odwołania wniesionego w piśmie z dnia 22 września 2014 r., uzupełnionego pismem z dnia 21 czerwca 2015 r. przez. A.S. od decyzji PINB w K. - Powiat Grodzki z dnia 9 września 2014 r. znak: [...] . W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania A.S. z przyczyn podmiotowych. Skarżący nie dysponuje bowiem legitymacją do wniesienia wskazanego powyżej odwołania. Podnieść należy, iż legitymację do wniesienia odwołania od decyzji kończącej postępowanie administracyjne zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., mają wyłącznie strony toczącego się postępowania administracyjnego. Organ wskazał, iż jak wynika z przekazanych wraz z zażaleniem akt postępowania prowadzonych przez organ I instancji A.S. nie został uznany za stronę postępowania administracyjnego prowadzonego przez PINB pod znakiem: [...]. W aktach postępowania organu I instancji brak było stosownego pełnomocnictwa. Dlatego też wezwaniem z dnia 9 czerwca 2015 r. WINB w K. zwrócił się do A.S. o uzupełnienie braku odwołania poprzez dołączenie do akt dokumentu pełnomocnictwa z którego wynikać będzie upoważnienie do występowania w imieniu skarżącego w sprawie odwołania od decyzji PINB w K. - Powiat Grodzki z dnia 9 września 2014 r. znak: [...] Wezwanie to zostało doręczone również skarżącemu. Pomimo wezwania do Organu nie wpłynęło pełnomocnictwo dla A.S. do reprezentowania skarżącego w niniejszym postępowaniu. Przedłożone do akt pełnomocnictwo daje umocowanie do zastępowania skarżącego w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garaży na działce nr [...] obr. [...] w K W ocenie Organu brak jest podstaw do uznania, że zakres tego pełnomocnictwa rozciąga się również na postępowanie odwoławcze przed MWINB od decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego zespołu garaży blaszaków. Organ uznał, że A.S. nie ma legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji PINB w K. Powiat Grodzki z dnia 9 września 2014 r. znak: [...] . Podniesione w uzasadnieniu niniejszego rozstrzygnięcia okoliczności - w ocenie MWINB - wskazują, iż odwołanie A.S. wniesione pismem z dnia 22 września 2014 r., uzupełnione pismem z dnia 21 czerwca 2015 r., od decyzji PINB w K. Powiat Grodzki z dnia 9 września 2014 r. znak:[...] jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych, tj. z powodu braku legitymacji procesowej skarżącego. Brak ten nie został uzupełniony w sposób prawidłowy pomimo wezwania z dnia 9 czerwca 2015 r. znak: [...] . Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe postanowienie wniósł skarżący A.K. . Zdaniem skarżącego pełnomocnictwo którego udzielił w dniu 26 czerwca 2015 r. A.S. stanowi zdaniem wystarczającą legitymację do wniesienia przedmiotowego odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że Sąd rozstrzygając niniejszą sprawę jest uprawniony jedynie do skontrolowania działania organu odwoławczego w zakresie obejmującym zastosowanie przepisów postępowania umożliwiających stwierdzenie niedopuszczalności złożonego odwołania. Orzekając zatem tylko w takim przedmiocie Sąd nie posiada kompetencji do oceny podjętego merytorycznego rozstrzygnięcia, czyli decyzji z dnia 9 września 2014 r. organu pierwszej instancji z punktu widzenia jej trafności oraz zasadności. Skarga jest uzasadniona aczkolwiek nie z uwagi na zarzuty i argumentację, które w swojej skardze zawarł skarżący. Sąd podziela stanowisko i argumentację organu II instancji, że przedłożone do akt pełnomocnictwo, z uwagi na jego za wąską treść, nie uprawniało A.S. do działania w sprawie objętej stosunkiem administracyjnoprawnym wynikającym z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki nr [...] z dnia 9 września 2014 r., którą nakazano skarżącemu – A.K. rozbiórkę zespołu garaży typu " blaszak" o łącznej powierzchni zabudowy 183 m2 wraz z fundamentami i posadzką betonową realizowanych na działce nr [...] obr.[...] w K. , bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczna - budowlanej. W kontrolowanej sprawie ustalenia wymaga zgodność z powszechnie obowiązującym prawem postanowienia z dnia 2 lipca 2015 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej w skrócie: MWINB) stwierdzającego niedopuszczalność odwołania A.S. (S. ) z dnia 22 września 2014 r., uzupełnionego pismem z dnia 21 czerwca 2015 r. na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki nr [...] z dnia 9 września 2014 r., którą nakazano skarżącemu – A.K. rozbiórkę zespołu garaży typu " blaszak" o łącznej powierzchni zabudowy 183 m2 wraz z fundamentami i posadzką betonową realizowanych na działce nr [...] obr. [...] w K. , bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczna - budowlanej. Kontrolowane postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm. ). Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W myśl art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Art. 64 k.p.a. stanowi, że: " § 1. Jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. § 2. Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania". Podstawowym problemem prawnym w kontrolowanej sprawie jest zgodność z prawem, w realiach kontrolowanej sprawy, twierdzenia/tezy organu II Instancji podnoszącego, że wskutek nie uzupełnienia przez pełnomocnika skarżącego A.K. , którym to pełnomocnikiem miał być A.S. , w zakreślonym przez organ terminie braku formalnego odwołania polegającego na doręczeniu do akt sprawy prawidłowo sformułowanego pełnomocnictwa - uzasadnione i zgodne z prawem było wydanie przez MWINB kwestionowanego i podlegającego obecnie kontroli Sądu postanowienia administracyjnego o niedopuszczalności odwołania. Organ swoje stanowisko uzasadnia tym, że skierował w tej sprawie pismo do domniemanego pełnomocnika, czyli A.S. , z odpowiednim wyjaśnieniem i żądaniem uzupełnienia braku formalnego wniesionego odwołania w określonym terminie a pismo to zarazem było w rozdzielniku wskazane/określone jako do doręczenia do wiadomości obecnie skarżącemu i stronie postępowania A.K. (mocodawcy A.S. ). W przekonaniu Sądu, organ II instancji wydał zaskarżone postanowienie przedwcześnie bez ustalenia i zbadania wszystkich istotnych w sprawie, z punktu widzenia interesów prawnych proceduralnych A.K. , przesłanek. W toku toczącego się postępowania administracyjnego prawidłowe pełnomocnictwo pochodzące od A.K. do działania w sprawie przez A.S. nie zostało złożone, mimo wzywania przez MWINB domniemanego pełnomocnika do usunięcia braku formalnego odwołania. Odwołanie uruchamia tok instancji i przejście sprawy od organu I instancji do organu II instancji celem powtórnego dokonania przez organ II instancji aktu stosowania prawa. Odwołanie powinno pochodzić od strony postępowania. Niedołączenie prawidłowego pełnomocnictwa do odwołania, złożonego w imieniu mocodawcy, stanowi brak formalny pisma, który należało usunąć zgodnie z regułami określonymi w art. 64 § 2 k.p.a. Zatem obowiązkiem organu ( WINB) było, wykorzystując mechanizm zapisany treścią art. 64 § 2 k.p.a. wezwanie pełnomocnika do usunięcia braku formalnego pisma. Wezwaniem do uzupełnienia objęty jest również brak formalny, jakim jest brak pełnomocnictwa, jeżeli podmiot wnoszący odwołanie działa przez pełnomocnika. Organ administracji publicznej, czyli w kontrolowanej sprawie WINB w K. , przed podjęciem postanowienia w trybie art. 134 k.p.a., mając wątpliwości co do tego, czy odwołanie zostało podpisane przez osoby do tego uprawnione, powinien wezwać stronę do usunięcia braków (art. 64 § 2 k.p.a.) lub wezwać do złożenia wyjaśnienia na piśmie (art. 50 § 1 k.p.a.). Istotą i celem przewodnim postępowania administracyjnego jest zawsze załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Przy czym załatwienie sprawy należy rozumieć, jako załatwienie sprawy co do jej istoty w całości lub części (art. 104 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy w znaczeniu procesowym, a niewątpliwie takim jest wydanie postanowienia w trybie art. 134 k.p.a., jest ostatecznością, kiedy nie ma prawnych możliwości podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia również brzmienie przepisów art. 7, 8 i 9 k.p.a., w których zostały zawarte zasady ogólne postępowania administracyjnego. Zatem, skoro MWINB uznał A.S. za osobę niemającą umocowania do działania w sprawie, to w pierwszej kolejności winien wezwać jego do uzupełnienia braku formalnego odwołania przez dołączenie pełnomocnictwa. W dalszej kolejności, jeśli pełnomocnik strony, który podpisał odwołanie w imieniu strony, nie złoży dokumentu pełnomocnictwa, nie można uznać jego czynności, w tym podpisania odwołania za skuteczne. Odwołanie uznać należy w takiej sytuacji za niepodpisane przez stronę i wezwać ją, czyli w kontrolowanej sprawie konkretnie A.K. , do podpisania odwołania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Wymóg podpisania odwołania wynika z art. 63 § 3 k.p.a. Podanie/odwołanie niepodpisane nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. Brak podpisu jest brakiem formalnym, podlegającym uzupełnieniu na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Prowadzenie postępowania odwoławczego bez wezwania do usunięcia braku podpisu, pełnomocnictwa czy innych jeszcze wymagań, względnie w sytuacji, gdy braki odwołania nie zostały uzupełnione, oznacza wadliwość postępowania (por. wyrok NSA z 26 października 2011 r. I OSK 1866/10). Tymczasem organ, wbrew opisanym wyżej regulacjom prawnym, przedwcześnie uznał odwołanie, jako pochodzące od osoby niemającej umocowania, w związku z czym niedopuszczalne na podstawie art. 134 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższe rozważania Sądu. Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 145 § 1 ust. 1) c) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.