II SA/Kr 1128/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Asesor WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2024 r. sprawy ze skarg M. D., B. W., R. G. i R. G. na uchwałę nr CIX/2889/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 września 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" skargi oddala. M. D. (sygn. akt II SA/Kr 1128/24), B. W. (sygn. akt II SA/Kr 1129/24), R. G. (sygn. akt II SA/Kr 1130/24) oraz M. G. (sygn. akt II SA/Kr 1287/24) zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę Nr CIX/2889/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 września 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania" przestrzennego obszaru "Obszar Łąkowy - Rejon ulicy Tynieckiej"- każde z nich w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej jego własność, przy czym wszystkie nieruchomości położone były w zaskarżonej uchwale w terenie oznaczonym symbolem R.6. Na rozprawie w dniu 4 grudnia sprawy zainicjowane tymi skargami zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. II SA/Kr 1128/24. W jednobrzmiących skargach zarzucono zaskarżonej uchwale naruszenie: 1. art. 6 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U.2023 poz. 977) zwana dalej u.p.z.p., art. 2 ust. 1 pkt 3,3a, 4, 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U.2024 poz. 82), w zw. z art. 64 ust. 3 oraz 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz.U. Dz.U. 2023 poz. 1610), poprzez nadużycie przez Radę Miasta Krakowa władztwa planistycznego i bezpodstawne naruszenie prawa własności do działek ewidencyjnych nr [...], [...] obr. [...] polegające na wprowadzeniu całkowitego zakazu zabudowy terenów rolniczych o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne, w sytuacji gdy, możliwość określonego rodzaju zabudowy, jest jedną z przesłanek definiujących grunty rolne, co wprost wynika z definicji legalnej gruntów rolnych określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Całkowity zakaz zabudowy przedmiotowych gruntów w konsekwencji doprowadził do bezpodstawnego ograniczenia prawa własności do ww. nieruchomości gruntowych. Działania organu ograniczające prawo własności niniejszych działek nie zostały w żaden sposób uzasadnione, a co za tym idzie nie można stwierdzić, czy takie ograniczenie własności jakie wynika z zaskarżonej Uchwały jest proporcjonalne w stosunku do celów, których osiągnięciu ograniczenie własności ma służyć. 2. art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 9 w zw. z art. 28 u.p.z.p. oraz art. 2 ust. 1 pkt 3, 3a, 4, 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez pozorne, a nie faktyczne wyznaczenie funkcji i zasad zagospodarowania terenów pomimo, iż jest to obligatoryjny wymóg narzucony organowi przez ustawodawcę. Ponadto całkowity zakaz zabudowy terenów rolniczych o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne, powoduje, że podstawowy cel przeznaczenia tego terenu jest niemożliwy do zrealizowania, biorąc pod uwagę, że zabudowa jest nierozerwalnie związana z produkcją rolną. Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonych zakresie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący rozwinęli powyższe zarzuty wskazując, że pojęcie gruntów rolnych wprowadzone do przedmiotowego planu miejscowego należy rozumieć zgodnie z definicją określoną w art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która stanowi, że gruntami rolnymi są m.in. grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi i innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu oraz pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny. Również rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków za grunty orne uważa grunty zajęte pod urządzenia i budowle wspomagające produkcję rolniczą lub ogrodniczą. Wobec powyższego właściciele nieruchomości gruntowych oznaczonych symbolem R.6 o podstawowym przeznaczeniu grunty rolne, powinni mieć możliwość do wznoszenia określonych budowli i urządzeń związanych z podstawowym przeznaczeniem tego terenu. Tymczasem plan wykluczył wznoszenie jakichkolwiek budynków (w postaci np. szopy, czy spichlerza), niezbędnych do realizowania działalności rolniczej. Powyższe ograniczenie zdaniem skarżących sprawia, że wyznaczenie funkcji rolnej dla tych obszarów staje się pozorne i uniemożliwia zabudowanie nieruchomości zgodnie z możliwościami wynikającymi wprost z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ planistyczny wprowadzając zakaz lokalizacji budynków na gruntach rolnych de facto ograniczył ustawową definicję gruntów rolnych. Zakaz ten nie jest ponadto uzasadniony. Powołanie się na sam fakt, że nieruchomość stanowi grunt rolny jest niewystarczające, gdyż zabudowa zagrodowa i gospodarcza nie zmienia rolnego przeznaczenia gruntów. Z ostrożności wskazano, że powyższego zakazu nie usprawiedliwia położenie przedmiotowych obszarów na terenie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego. Skarżący podkreślili, że zakazu zabudowy nie przewiduje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W skardze wskazano, że organ miał prawo wprowadzić pewne ograniczenia zabudowy, jednak generalny zakaz w tym przedmiocie jest zbyt daleko idący. W sposób znaczący obniża ponadto atrakcyjność, a przez to wartość nieruchomości, które ze względu na ich łanowe kształty, są często przedmiotem dzierżawy w celu uprawy większych areałów. W odpowiedziach na wszystkie skargi organ wniósł o ich oddalenie wskazując, że ustalenia zaskarżonej uchwały są zgodne z zasadami ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, a także uwzględniają założenia studium. Odnosząc się do argumentacji skarżących koncentrującej się na wykazaniu rzekomej sprzeczności postanowień planu z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazano, że jest ona bezzasadna, bowiem opiera się na błędnym założeniu, że przeznaczenie terenu pod grunty rolne jest ustawowo powiązane z koniecznością umożliwienia na tych terenach sytuowania zabudowy zagrodowej. Przytoczony art. 2 ust. 1 pkt 3, 3a, 4 oraz 7 cyt. ustawy dotyczy istniejącej zabudowy na terenach rolniczych, która związana jest z produkcją rolną, natomiast nie wprowadza możliwości zabudowy takich terenów, która wyprzedzałyby przepisy obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wskazano ponadto na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587) obowiązujące przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały, które w załączniku nr 1 pkt. 3 pn. Tereny użytkowane rolniczo dzieli tereny na trzy kategorie: 1. Tereny rolnicze oznaczone symbolem R, 2. Tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich oznaczone symbolem RU oraz 3. Tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych oznaczone symbolem RM. Zacytowany fragment rozporządzenia wykonawczego również świadczy o tym, że przeznaczenie danego obszaru pod tereny rolnicze nie jest związane z koniecznością dopuszczenia na nich szeroko pojętej zabudowy, w tym - zabudowy zagrodowej. Następnie organ w odniesieniu do łanowych kształtów nieruchomości i powszechnego sposobu uprawy tychże gruntów na podstawie umów dzierżawy, stwierdził, że organy planistyczne gminy nie są zobowiązane do uwzględniania w trakcie procedury planistycznej istniejących w obrocie prawnym umów cywilnoprawnych, regulujących sposób korzystania z danej nieruchomości. Zwrócono ponadto uwagę na wewnętrzną sprzeczność argumentacji skarżących, którzy z jednej strony stwierdzają, że dotychczasowe użytkowanie opisywanych gruntów rolniczych odbywało się na podstawie zawartych umów dzierżawy, w stanie gdy nieruchomości te nie są zabudowane zabudową zagrodową, a z drugiej twierdzili, że użytkowanie tych gruntów w terenie R.6 nie jest możliwe ze względu na brak możliwości usytuowania takiej zabudowy. Zdaniem organu argumentacja skarżących, że do uprawy gruntów zawsze konieczne jest zapewnienie możliwości ich zabudowy prowadzi do uznania, iż niezbędne byłoby lokalizowanie zabudowy zagrodowej na każdej nieruchomości z osobna, podczas gdy stanowiłoby to działanie nieracjonalne. Mało tego, zaprezentowana wizja jest całkowicie sprzeczna z przyjętą praktyką, gdzie istniejące uprawy są obsługiwane oraz zbierane co do zasady przez podmioty spoza samego obszaru tych upraw, co tyczy się także m. in. magazynowania zebranych plonów. Organ wskazał również na bezpodstawność zarzutu przyjęcia prymatu interesu publicznego nad prywatnym interesem skarżących. Zdaniem organu w istocie w ogóle nie doszło do jakiegokolwiek naruszenia interesu prywatnego skarżących, bowiem przyjęte ustalenia planistyczne w pełni sankcjonują dotychczasowy sposób zagospodarowania ich nieruchomości oraz umożliwiają kontynuowanie tego sposobu zagospodarowania. Nie doszło w związku z tym do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności, gdyż pomimo ustanowionego zakazu lokalizacji budynków na terenach R.2, w pełni została zachowana możliwość prowadzenia działalności rolniczej na terenach nieruchomości skarżących, które - tak jak dotychczas - będą w tym zakresie obsługiwane przez budynki, urządzenia oraz maszyny spoza ich obszarów, co stanowi normalną praktykę rolniczą oraz w żaden sposób nie ogranicza praw skarżących. Następnie organ wskazał, że wprowadzone postanowienia są w pełni zgodne z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r.). Wreszcie w odpowiedzi na skargi organ opisał udział poszczególnych skarżących w procedurze planistycznej. W piśmie z dnia 28 października 2024 r. (k. 101) skarżący B. W. przedstawił swoje stanowisko wobec odpowiedzi na skargę. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. Zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Skarga złożona została w trybie art. 101 u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego. Skarżący są właścicielami następujących działek ewidencyjnych, położonych w Krakowie obręb P.6: ← M. D. – działki nr [...] i [...], ← B. W. – działki nr [...] i [...], ← R. G. – działki nr [...] i [...], ← R. G. – działki nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Tym samym każdemu z nich przysługiwała legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", który obejmuje wskazane wyżej nieruchomości. W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.) – dalej jako "u.p.z.p.", nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc jego zawartości, kwestii nienaruszenia ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowiska organów uzgadniających i opiniujących, nieprzekroczenia władztwa planistycznego oraz zachowania standardów dokumentacji planistycznej. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotowa uchwała była już wcześniej przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - w sprawie sygn. akt II SA/Kr 532/19 oddalono skargę na uchwałę w zakresie innej działki, położonej również w terenie oznaczonym symbolem R.6. Sąd nie stwierdził wówczas naruszenia przepisów Studium ani też nadużycia władztwa planistycznego przez rolne przeznaczenie działki. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. II OSK 3568/19 oddalił skargę kasacyjną od wskazanego wyroku, wskazując w uzasadnieniu: "Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołana ocena Sądu pierwszej instancji, co do legalności ingerencji organu administracji w sferę interesu prawnego wnoszącej skargę kasacyjną, jest uprawniona. W zakresie przeznaczenia nieruchomości skarżącej Spółki pod tereny rolnicze, o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne (§ 5 ust. 1 pkt 5 ppkt. C uchwały), nie można zarzucić zaskarżonej uchwale przekroczenia granic władztwa planistycznego z naruszeniem zasady proporcjonalności poprzez nadmierną, nieuzasadnioną ingerencję w przysługujące wnoszącej skargę kasacyjną prawo własności. Rada Miasta Krakowa dokonała bowiem analizy pozwalającej na prawidłowe wyważanie interesu publicznego i prywatnego, biorąc pod rozwagę przedstawione powyżej element stanu faktycznego sprawy". Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi należało w pierwszej kolejności zbadać, jakie jest przeznaczenie działek skarżących w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa (uchwała Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r.) albowiem ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie ze Studium wszystkie wskazane nieruchomości znajdują się w terenie oznaczonym symbolem ZR - tj. Tereny zieleni nieurządzonej o następujących funkcjach: 1. Funkcja podstawowa - różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne. 2. Funkcja dopuszczalna - zabudowa/zagospodarowanie terenu realizowana/e jako terenowe urządzenia sportowe, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy, rowy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjna, ogrody działkowe i botaniczne, rekultywacja wyrobisk w obrębie, których zakończona została eksploatacja kopalin, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych. Już z powyższego wynika, że z uwagi na wyłączenie tych terenów w Studium z możliwości ich zabudowy kubaturowej (poza zabudową i zagospodarowaniem wskazanym w ramach funkcji dopuszczalnej terenu realizowanych jako terenowe urządzenia sportowe, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy, rowy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjna, ogrody działkowe i botaniczne, rekultywacja wyrobisk). Studium nie dało natomiast możliwości zagospodarowania innego typu budynkami. Skarżący B. W. w piśmie procesowym z dnia 28 października 2024 r. (k. 101) wskazuje na różny zakres pojęć "grunty rolne" i "tereny rolne". Skoro w Studium mowa jest o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne, których nieodzowną cechą jest jego zdaniem możliwość ich zabudowy, to Studium takiej zabudowy w istocie nie wyklucza. Z argumentacją taką nie sposób się zgodzić. Powołane w skardze przepisy art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, rozporządzone w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz rozporządzenia w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych nie mają żadnego zastosowania w procedurze planistycznej. Zostały one uchwalone w określonym celu i obowiązują w określonym przez nie zakresie, w szczególności dla celów statystycznych. Ponadto konstrukcja powołanych przepisów wskazuje na wyliczenie jakiego rodzaju grunt może być uznany za grunt rolny i że może to być między innymi również grunt zabudowany. Z takiego rodzaju wyliczenia w żaden sposób nie wynika, że każdy grunt rolny musi mieć możliwość zabudowy. Argumentacja skarg oraz dodatkowego pisma procesowego jest w tym zakresie wadliwa. W świetle art. 9 ust. 1 u.p.z.p. organ planistyczny, wprowadzając rolne przeznaczenie terenu (wskazane w Studium jako podstawowe), nie miał możliwości przeznaczenia tych terenów pod zabudowę. Studium nie pozostawiło organom planistycznym żadnego marginesu swobody, jeśli chodzi o przeznaczenie tych terenów w planie. Jednocześnie odnotować należy, że plan nie uniemożliwia wykorzystania tych terenów będących gruntami ornymi zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Wobec powyższego zarzuty skargi dotyczące możliwości przeznaczenia z istoty gruntów rolnych pod zabudowę, znaczenia położenia nieruchomości w granicach [...] Parku Krajobrazowego, nadużycia władztwa planistycznego, czy pozornego wyznaczenia funkcji i zasad zagospodarowania terenów w okolicznościach niniejszej sprawy pozbawione są realnego wpływu na wynik sprawy. Na koniec trzeba zauważyć, że tożsame zarzuty skarg w odniesieniu do nieruchomości o takim samym jak w niniejszej sprawie przeznaczeniu w Studium i planie miejscowym były już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który w wyroku z dnia 25 września 2024 r., sygn. II SA/Kr 899/24 oddalił skargę na inny plan miejscowy, uznając zarzuty naruszenia Studium za bezzasadne. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą stanowisko to całkowicie podziela. Z powyższych względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.