II SA/Kr 1129/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie : WSA Jacek Bursa NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi J.C. i K.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 19 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej J.C. i K.D. kwotę 774 zł ( słownie: siedemset siedemdziesiąt cztery złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 5 stycznia 2011 r. Prezydent Miasta K. , na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589), art. 94 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) na wniosek J.N. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr 9 - część "A" i "B" (na budynek mieszkalny jednorodzinny), zlokalizowane bezpośrednio przy granicach działki, z wykorzystaniem istniejącego zjazdu drogowego z ul. [....] na działce nr [....] obr. [....] w K. ." Organ podał, że załączniki: Załącznik nr 1 - warunki zabudowy terenu, Załącznik nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, Załącznik nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej, Załącznik nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej stanowią integralną część decyzji. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem J.N. , który wpłynął do organu w dniu 25 maja 2010 r. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 5 lipca 2010 r. oraz Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 8 lipca 2010 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia. W toku postępowania strony tj. E.K. , J.C. , K.D. i M.D. wniosły zastrzeżenia co do planowanej inwestycji. Dotyczyły one zmniejszenia nasłonecznienia na działkach sąsiednich na skutek realizacji inwestycji, sprzeczności lokalizacji inwestycji w granicy działek z § 11 i 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), podania przez inwestora nieprawdziwych parametrów technicznych dotyczących wysokości do okapu i kalenicy istniejącego budynku na działce nr [....] , zbyt dużej szerokości planowanego budynku, braku zgody na podpiwniczenie budynku oraz zbyt dużej powierzchni zabudowy. Ustosunkowując się do uwag stron Prezydent Miasta K. wyjaśnił, że dopiero na etapie postępowania w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę właściwy organ rozwiązuje m. in. kwestie konkretnej lokalizacji budynków na działce, gabarytów i formy architektonicznej obiektów, ewentualnego przesłaniania obiektów istniejących na działkach sąsiednich, rozwiązania obsługi komunikacyjnej, zaopatrzenia inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej, w sposób zapewniający ochronę interesów osób trzecich. Wówczas również jest badana zgodność rozwiązań projektowych z obowiązującymi warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nadmienił także, iż inwestor został poinformowany, że inwestycja nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności oraz dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Nadto organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej stwierdzono iż lokalizacja budynku w granicy działki jest jedną z charakterystycznych cech zabudowy w przedmiotowym obszarze analizowanym i jest dopuszczalna z punktu widzenia urbanistyki. Wreszcie podał, że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest wymagana zgoda współwłaścicieli terenu objętego wnioskiem, nie jest również wymagana zgoda współwłaścicieli nieruchomości sąsiednich. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli osobnymi pismami E.K. oraz J.C. i K.D. E.K. podniósł, że nie zgadza się na rozbudowę istniejącego budynku nr [....] na działce nr [....] w K. o cześć A leżącą w granicach działki nr [....] . Z załącznika nr 4 wynika, że granicę południową działki nr [....] będzie stanowił lity mur o długości 13,2 m i wysokości 10,7 m co spowoduje - w ocenie odwołującego się - zmniejszenie nasłonecznienia i wartości działki nr [....] . J.C. i K.D. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zarzuciły naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa przy ustalaniu warunków zabudowy, zwłaszcza w zakresie wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości pozostałych elewacji projektowanego obiektu, a także lokalizacji projektowanego obiektu w granicach działek sąsiednich. W uzasadnieniu podniosły, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego obiektu została ustalona niezgodnie z postanowieniami § 7 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym przepisem, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy winna być wyznaczona jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich tj. jako przedłużenie zabudowy na zabudowanej działce nr [....] w obr. [....] , dla której w/w parametry wynoszą: wysokość okapu - ok. 6,0 m, wysokość kalenicy - ok. 8,5 m. Ustalenie w decyzji w/w parametrów wysokości projektowanego budynku na działce nr [....] przy jednoczesnym dopuszczeniu jego lokalizacji w granicy z działką nr [....] – w ocenie odwołujących się - doprowadzi do znacznego zróżnicowania wysokości budynków (o ok. 2,2 m do poziomu kalenicy) i tym samym do zakłócenia ładu przestrzennego. Ponadto wskazały, że decyzja jest wewnętrznie sprzeczna w zakresie dopuszczenia do lokalizacji nowej zabudowy w granicy sąsiednich działek, w związku z czym nie wiadomo, czy dopuszczona została lokalizacja nowej zabudowy w granicy działki nr [....] z działką sąsiednią - działką nr [....] lub/i z działką nr [....] (załącznik nr 1 pkt II, ust. 1 pkt f) czy lokalizacja części "A" w środkowo północnej części działki nr [....] obr. [....] , w granicy z działką nr [....] oraz części "B" w południowo-wschodniej części działki nr [....] w granicy z działką nr [....] i działką nr [....] (załącznik nr 1 pkt I). Decyzją z dnia 19 kwietnia 2011 r., znak: [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno - architektoniczna odpowiada wymogom formalnym o których mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3. Analiza ta opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym parametry. Ustalone na jej podstawie wyniki znajdują uzasadnienie w świetle poczynionych w toku analizy ustaleń. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne spełnia również łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ze sporządzonej analizy wynika, iż teren inwestycji położony jest w obszarze dość intensywnej zabudowy o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej. Teren inwestycji, działka nr [....] obr. [....] - od strony południowej sąsiaduje z działką nr [....] zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym usytuowanym w granicy z działką nr [....] . Analizowany zespół zabudowy mieszkaniowej w kwartałach ulic [....] i [....] tworzy w miarę regularny i spójny układ urbanistyczny - enklawę zabudowy jednorodzinnej o średnich gabarytach i spokojnym, przyjaznym mieszkańcom charakterze. Teren inwestycji jest płaski, zabudowany niewielkim pawilonem o funkcji handlowej zlokalizowanym przy zachodniej granicy działki (od strony ulicy) oraz dwukondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym usytuowanym w głębi działki przy jej północnej granicy. Obowiązująca linia zabudowy została wyznaczona zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej - dz. nr [....] – tj. w odległości 10 m od krawędzi jezdni ul. [....]. Wskaźniki wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokości elewacji frontowej ustalono stosownie do brzmienia odpowiednio § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, tj. na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (w przypadku szerokości elewacji frontowej z tolerancją do 20%). Natomiast przy określeniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wskazano, że przy uwzględnieniu dopuszczonej tolerancji wysokość dla poziomu okapu ma wynosić od 6,0 m do 7,0 m, a dla poziomu kalenicy od 9,7 m do 10,7 m. Zdaniem Kolegium, analiza całokształtu przeprowadzonego postępowania, a także ustalonych w decyzji parametrów prowadzi do wniosku, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny istniejącego w obszarze analizowanym stanu zagospodarowania. Ustalone w oparciu o rozporządzenie wykonawcze parametry architektoniczne zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach Kolegium wskazało, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi jedynie o możliwości wykonania inwestycji planowanego rodzaju na przedmiotowej nieruchomości, określając jednocześnie wskazane przepisami prawa warunki, jakie inwestycja ta ma spełniać. Dopiero w toku ewentualnego postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, ocenie organu podlegać będzie zgodność projektu budowlanego z przepisami techniczno - budowlanymi. Podkreślił, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ma możliwość wyznaczenia wysokości nowego budynku w innej wysokości, niż wysokości istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich i nie jest w tym zakresie związany koniecznością ustalania tej wysokości, w sposób określony § 7 ust. 1 tego rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie przy wyznaczeniu tego parametru skorzystano z możliwości przewidzianej w § 7 ust. 4 rozporządzenia, gdyż tak wynikało z przeprowadzonej analizy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosły J.C. (poprzednio C. ) i K.D. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 -9 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 12 ust. 3 pkt 3 i 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie. W uzasadnieniu wskazały, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę podniesionych w odwołaniu zarzutów odnośnie górnej krawędzi elewacji frontowej oraz lokalizacji nowej zabudowy w granicach sąsiednich działek. Pominięto również informacje o samowoli budowlanej inwestora, którą - w ocenie skarżących - zalegalizować ma uzyskanie przez niego pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Rozważania należy rozpocząć od zacytowania przepisu art. 52 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz.717), (w związku z art.64 ust.1), który określa wymogi formalne wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z nim wniosek powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. W przedłożonych aktach administracyjnych na k.21 znajduje się wniosek inwestora z dnia 20.05.2010 r. o ustalenie warunków zabudowy inwestycji, określonej jako "rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr 9 – część A i B, zlokalizowane bezpośrednio przy granicach działki". We wniosku określono charakterystyczne parametry inwestycji przez podanie: maksymalna wysokość do okapu (gzymsu) – 7,68 m; maksymalna wysokość do kalenicy – 10,75 m; maksymalna szerokość elewacji frontowej – 910 cm; powierzchnia zabudowy – 280 m kw. We wniosku nie określono długości projektowanych części A i B. W części pisemnej wniosku nie określono również przy których granicach działki nr 582 ma być usytuowana wnioskowana rozbudowa. Na kserokopii mapy dołączonej do wniosku (k.13) zaznaczono kolorem pomarańczowym usytuowanie przedmiotowej inwestycji: części A w granicy z działką nr 583, części B – w granicach z działkami nr [....] i [....] . Nadto zauważyć należy, że przedłożona przez inwestora przy wniosku mapa ewidencyjna (k.16) nie zawiera pieczęci o przyjęciu do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Pieczęci takiej nie zawiera również mapa (k.12), na której przedstawiono granice terenu inwestycji. Kopię mapy z k.13 za zgodność z oryginałem poświadczył inwestor. Na pieczęciach znajdujących się na mapach z k.14 i 15 nie wypełniono rubryki wskazującej kiedy mapy te przyjęte zostały do zasobu. W związku z tym stwierdzić należy , że wniosek inwestora nie odpowiadał wymaganiom określonym w przepisie art.52 ust.2 ustawy. Podkreślić również należy, że stosownie do treści § 2 ust.3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Z przepisu tego wynika zatem konieczność dokonania ustaleń również co do pozostałych gabarytów projektowanej inwestycji, a nie tylko jej wysokości i szerokości elewacji frontowej. Tak więc brak określenia we wniosku wszystkich niezbędnych gabarytów projektowanego obiektu budowlanego spowodował, że również w decyzji, sprzecznie z cytowanym wyżej przepisem, nie określono wszystkich gabarytów projektowanej zabudowy, w tym w szczególności długości ścian obiektów położonych w granicach z innymi działkami. Wskazać również należy, że stosownie do treści art.61 ust.1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek. Jedną nich jest ta, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powyższe oznacza, że zmiana w zagospodarowaniu terenu uzależniona jest od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 500). Uzupełnieniem regulacji zawartej w art.61 ustawy są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U.03.164.1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 ust.1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Z kolei według ustępu 2 tego przepisu granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zauważyć zatem należy, że z treści części pisemnej analizy wynika, że załącznik graficzny analizy (i tym samym decyzji) został sporządzony na nieaktualnej mapie, skoro nie zawiera ona pawilonu handlowego położonego na działce nr [....] . Wracając do analizy przepisu § 3 ust.1 rozporządzenia, zauważyć należy, że zgodnie ze słownikiem języka polskiego przyimek "wokół" określa, że to , o czym mowa w zdaniu, ma miejsce ze wszystkich stron czegoś znajdującego się w środku. Jest to również przyimek określający centralne miejsce, w którym są dokonywane charakteryzowane działania. Z kolei "odległość" to przestrzeń oddzielająca od siebie dwa miejsca lub punkty. Z powyższego wynika więc, że stosownie do treści § 3 ust.1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru. Wobec powyższego, organ powinien precyzyjnie uzasadnić sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, gdyż jest to czynność w sposób oczywisty determinująca wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy. W uzasadnieniu decyzji organu tak I, jak i II instancji, kwestia ta nie została omówiona. Również w samej analizie, oprócz przytoczenia treści przepisu, urbanista nie wskazał przyczyn określenia takiego a nie innego wyznaczenia obszaru analizowanego. Ma to o tyle znaczenie, że granice obszaru analizowanego nie stanowią okręgu. Jeżeli w części tekstowej analizy urbanista podał, że analizował "zespół zabudowy mieszkaniowej w kwartałach ulic [....] i [....] , to wskazać należy, że jak wynika z map znajdujących się na k.14 i 15 akt administracyjnych, to przedmiotowa działka znajduje się w kwartale ulic [....] , [....] [....] i [....] a wyznaczony obszar analizowany obejmuje tylko część tego kwartału. Podkreślenia również wymaga, ze analiza urbanistyczno-architektoniczna, jak każdy inny dowód przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym, podlega ocenie organu. W razie dostrzeżenia jej wadliwości rzeczą organu jest żądanie jej uzupełnienia lub wykonania nowej. To organ bowiem musi wykazać w uzasadnieniu decyzji, że ustalone wielkości są kontynuacją parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r. II OSK 657/06). Zwrócić jednakże należy uwagę, że w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy mowa jest o działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej. Nadto, analiza przepisów rozporządzenia wskazuje, że dla wyznaczenia niektórych parametrów nowej zabudowy istotne jest obliczenie średniego wskaźnika dla całego obszaru analizowanego, czyli wszystkich działek znajdujących się w tym obszarze, a dla niektórych istotne są parametry obliczone dla działek najbliższych. I tak, stosownie do treści § 5 ust.1 rozporządzenia, co do zasady, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (wszystkich działek). Zgodnie z § 6 ust.1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym (wszystkich działek). Z kolei, w myśl § 4 ust.1 i § 7 ust.1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie linii i krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W sytuacji, gdy obszar analizowany obejmuje duży teren, znajduje się w nim kilka ulic przebiegających w różnych kierunkach, logicznym jest wyznaczenie linii zabudowy i wysokości projektowanych obiektów w nawiązaniu do istniejącej zabudowy na działkach najbliższych, dostępnych z tej samej drogi publicznej. Nie da się bowiem wyznaczyć linii nowej zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego obiektu jako przedłużenia linii zabudowy i krawędzi istniejącej zabudowy na działkach położonych w obszarze analizowanym dalej, w szczególności przy innych ulicach, z pominięciem zabudowy najbliższej. Tak jak wskazano już wcześniej, zasadą wynikającą z §4 ust.1 rozporządzenia jest wyznaczanie obowiązującej linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust.2). Jeżeli zaś linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust.3). Wyjątek od tych zasad określony został w ustępie 4 tego przepisu, stanowiącym, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Zauważyć w związku z tym należy, że w analizie urbanista wskazał, że obowiązującą linię nowej zabudowy należy wyznaczyć na podstawie § 4 ust.1 jako przedłużenie linii zabudowy na działce nr [....] . Nie wyjaśnił jednakże, dlaczego nie znalazł zastosowania przepis § 4 ust.3, skoro budynek znajdujący się na działce nr 502/1 położony jest w większej odległości od pasa drogowego. W punkcie II 1. a Załącznika nr 1 do decyzji powtórzono to ustalenie. Z § 5 rozporządzenia wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W analizie średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki został policzony nieprawidłowo. Do porównań nie wzięto wszystkich działek w obszarze analizowanym, pomijając działki nr nr [....] . Dlatego też uzyskany wynik nie stanowi średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Nie wiadomo na jakiej podstawie określono udział powierzchni biologicznie czynnej na poziomie "nie mniej niż 30 %". W punkcie II 1. b Załącznika nr 1 do decyzji powtórzono to ustalenie. Treść § 6 rozporządzenia wskazuje, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki (od strony, z której odbywa się główny wjazd na działkę), wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W analizie urbanista podał szerokość elewacji frontowych budynków wymieniając 19 działek. Podał jednocześnie, że szerokość elewacji frontowych budynków bliźniaczych lub tworzących szeregi wynosi od 24 m do 27 m. Podając średnią szerokość elewacji frontowej istniejącej zabudowy – 11 m, nie wyjaśnił jednakże, czy wynik ten obejmuje również szerokość elewacji frontowych budynków bliźniaczych lub tworzących szeregi. To samo ustalenie znalazło się w załączniku nr 1 do decyzji. Według § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust.3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust.4). W analizie przyjęto do porównań 18 działek, wyliczając średnią wysokość. Urbanista nie wyjaśnił jednakże dlaczego dla ustalenia tego wskaźnika nie zastosował przepisu § 7 ust.3 rozporządzenia. Wyjaśnienia takiego nie zawiera również uzasadnienie decyzji organu I instancji. Nadto nie wiadomo, dlaczego organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał, że wyznaczenie wysokości projektowanego obiektu nastąpiło na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia, gdyż tak wynikało z przeprowadzonej analizy, gdy tymczasem tak w analizie, jak i w decyzji organu I instancji odwołano się w tym zakresie do przepisu § 7 ust.3 rozporządzenia. Powyższe przesądza o wadliwości sporządzonej analizy i samej decyzji, powielającej wyżej wskazane uchybienia. Powyższe wady dyskwalifikują, przyjętą bez zastrzeżeń przez organy obydwu instancji, analizę urbanistyczno-architektoniczną. Stanowi to o naruszeniu art.7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Zauważyć również należy, że załącznik Nr 1 do decyzji zawiera wewnętrzną sprzeczność. W jego punkcie I podano, że część "A" inwestycji zlokalizowana będzie w środkowo-północnej części działki nr [....] w granicy z działką nr [....] a część "B" w południowo-wschodniej części działki nr [....] w granicy z działką nr [....] i nr [....] . Jednocześnie w punkcie II.1.f ustalono, że dla nowej zabudowy dopuszcza się lokalizację w granicy działki nr [....] z działką nr [....] lub/i dz. nr [....] . Skoro działka Nr [....] graniczy z działką nr [....] w części południowo-zachodniej działki nr [....] , pojawia się wątpliwość, czy takie usytuowanie obiektu stanowi jeszcze rozbudowę domu nr [....] znajdującego się na działce inwestora. Nadto, taka lokalizacja sprzeczna jest z częścią graficzną wniosku. Wreszcie, nie można się zgodzić z twierdzeniem organu, że konkretne usytuowanie budynku na działce, odległości od granic na etapie ustalania warunków zabudowy jest przedwczesne, a kwestie te oceniane będą na etapie pozwolenia na budowę. Zauważyć bowiem należy, że w stanie prawnym aktualnym na datę wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji kwestia możliwości zlokalizowania obiektów budowlanych w granicy działek rozstrzygana jest na etapie ustalania warunków zabudowy, a nie wyłącznie w toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, toczącego się przed organami administracji architektoniczno – budowlanej. Zgodnie z obecnym brzmieniem § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. dalej w skrócie rozporządzenie w sprawie warunków technicznych) sytuowanie budynku, zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy w dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Takie brzmienie przepisu zostało ustalone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 56, poz. 461) i weszło w życie z dniem 8 lipca 2009 r. Oznacza to, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej były umocowane do rozstrzygania o dopuszczalności wykonania obiektu budowlanego w granicy z działką sąsiednią. Zdaniem Sądu powołany przepis daje możliwość określenia położenia projektowanego budynku przy granicy działki, ale przy jednoczesnym spełnieniu warunków, o których mowa w przepisie art. 61 ust.1 pkt 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowi on, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Niewątpliwie usytuowanie obiektu w granicy z działkami sąsiednimi jest cechą kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, o jakiej mowa w cytowanym przepisie. Dlatego też wskazać należy, że ustalenie przez organ usytuowania obiektu w granicy działki nie może być dokonane dowolnie, w szczególności bez rozważenia wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, gospodarczo-społecznych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych w obszarze analizowanym. O ile warunki techniczne projektowanego obiektu budowlanego winny być badane na etapie wydawania pozwolenia na budowę, o tyle w przypadku dopuszczenia budowy obiektu w granicy działki kwestie istotne z punktu widzenia planowania i zagospodarowania przestrzennego, przy braku miejscowego planu zagospodarowani a przestrzennego, brane są pod uwagę właśnie przy wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organy administracji architektoniczno – budowlanej będą zaś związane dopuszczeniem lokalizacji obiektu w granicy działki zawartym w decyzji o warunkach zabudowy. Wynika to z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosownie do którego decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Na mocy art. 64 ust. 1 tej ustawy przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Rozważając kwestię dopuszczalności zabudowy w granicy należy przy tym mieć na uwadze, że już systematyka § 12 rozporządzenia o warunkach technicznych wskazuje, że pierwszeństwo powinny znaleźć rozwiązania przewidujące sytuowanie obiektów budowlanych w pewnej odległości od granicy działki. Zgodnie z § 12 ust. 1, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, a 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Również forma, jakiej ustawodawca użył przy redagowaniu obu przepisów sugeruje, że rozwiązanie przewidziane w § 12 ust. 1 ("należy sytuować ... w odległości od granicy...") winno być zasadą, zaś możliwość stwarzana przez § 12 ust. 2 ("... dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy...") wyjątkiem od tejże zasady. Również obecnie, kiedy w tym zakresie w sposób wiążący rozstrzygać ma organ, wydający decyzję o warunkach zabudowy, dopuszczenie takiego sytuowania obiektu budowlanego musi posiadać uzasadnienie, mimo że ustawodawca nie przewidział tu szczegółowych przesłanek, od których spełnienia zależałoby takie lokalizowanie obiektu. Nadal bowiem sytuowanie obiektu budowlanego w granicy działki, a nie w pewnej od niej odległości trzeba traktować jako rozwiązanie szczególne, a nie będące zasadą stosowaną w każdym przypadku. Skoro ciężar rozstrzygnięcia o dopuszczalności sytuowania obiektu spoczywa obecnie na organie, wydającym decyzję o warunkach zabudowy winien on wskazać, jakimi przesłankami się kierował, dopuszczając takie rozwiązanie. W szczególności przyjęcie tej możliwości winno wynikać z zebranego materiału dowodowego, a zwłaszcza prawidłowo przeprowadzonej analizy architektoniczno – urbanistycznej. Tymczasem w sporządzonej w sprawie analizie, kwestii tej poświęcono dwa zdania: "Dla nowej zabudowy dopuszcza się lokalizację w granicy działki nr [....] z działką sąsiednią – dz.nr [....] lub/i dz. nr [....] . Lokalizacja budynku w granicy działki jest jedną z charakterystycznych cech zabudowy w przedmiotowym obszarze analizowanym". Pomijając już sprzeczność pierwszego z cytowanych zdań z treścią wniosku inwestora, to uzasadnienie tak ustalonej lokalizacji projektowanej inwestycji w istocie niczego nie wyjaśnia. W szczególności w analizie nie wskazano, które z działek położonych w obszarze analizowanym zabudowane są w taki sposób i na jakiej długości granic. Tymczasem dopiero, jeżeli wyniki analizy oraz szczególne okoliczności uzasadniają dopuszczenie lokalizacji obiektu w granicy z działką sąsiednią, organ ustalający warunki zabudowy może takie rozwiązanie zastosować. Nadto przyczyny takiego rozwiązania należy wskazać w uzasadnieniu decyzji. Brak podania z jakich powodów organ administracji publicznej zdecydował się na skorzystanie z możliwości, którą daje mu § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, oznacza iż przepis ten został zastosowany przedwcześnie, doszło zatem do jego naruszenia. Omówione uchybienia przepisom prawa materialnego przełożyły się również bezpośrednio na błędy natury procesowej. Zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej winny podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W niniejszej sprawie organy obu instancji zaniechały wyjaśniania wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, czym naruszyły powyższe przepisy. Dotychczasowe rozważania stanowią jednocześnie odpowiedź na większość zarzutów skargi, która jest zasadna. Z powyższych rozważań wynikają wskazania dla organów administracji publicznej, które będą obowiązane ponownie rozpatrzyć sprawę ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Winny one ustalić wszystkie okoliczności faktyczne, istotne dla sprawy, a także zebrać i wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy, następnie zaś sporządzić uzasadnienie decyzji, odpowiadające wszystkim wymogom prawa. W szczególności rzeczą organów będzie wyznaczenie obszaru analizowanego w taki sposób, aby spełnione były wymogi, zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero wówczas możliwe będzie przeprowadzenie poprawnej analizy architektoniczno – urbanistycznej i ustalenie na jej podstawie warunków zabudowy. Organy administracji publicznej winny też wnikliwie zbadać, czy istnieją szczególne powody pozwalające odstąpić od zasady, wyrażonej w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tak by dopuścić posadowienie projektowanej inwestycji w granicach z działkami sąsiednimi. Naruszenie przepisów prawa materialnego oraz stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku oparto na przepisie art.152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.