II SA/Kr 1130/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 10 września 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.J. na uchwałę Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju z dnia 7 listopada 2012 r. Nr XXXII.191.2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowiska Krynica-Zdrój (Obszar 2 –Centrum) postanawia: skargę odrzucić. M.J. wniósł w dniu 18 lipca 2013 r. skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju z dnia 7 listopada 2012 r. Nr XXXII.191.2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowiska Krynica - Zdrój (Obszar 2 – Centrum). W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Krynicy-Zdroju wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu wniosku o odrzucenie skargi organ podał, że skarga została wniesiona po terminie, bowiem skarżący wystąpił z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wskazaną wyżej uchwałą, skierowanym do Rady Miasta w dniu 10 kwietnia 2013 r. Wezwanie pozostało bez odpowiedzi zatem termin do wniesienia skargi upływał z dniem 9 czerwca 2013 r. Podano, że równocześnie ze skargą w dniu 18 lipca 2013 r. skarżący wniósł wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju z dnia 7 listopada 2012 r. Nr XXXII.191.2012, które to wezwanie było drugim z kolei. Skarżący pismem z dnia 8 kwietnia 2013 r. wezwał Radę Miejską w Krynicy-Zdroju do usunięcia naruszeń prawa, które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w Krynicy-Zdroju w dniu 10 kwietnia 2013 r. Następnie kolejnym pismem z dnia 16 lipca 2013 r. skarżący ponownie wezwał Radę Miejską w Krynicy-Zdroju do usunięcia naruszeń prawa, które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w Krynicy-Zdroju w dniu 18 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 594), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oznacza, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi). Skarżący dopełnił wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą. Jak jednak wynika z akt sprawy skarżący dwukrotnie występował z wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia dokonanego w jego ocenie ustaleniami zaskarżonego planu, tj. w dniu 10 kwietnia 2013 r. i w dniu 18 lipca 2013 r. Istotne znaczenie z punktu widzenia skutków procesowych ma pierwsze wezwanie, tj. wezwania z dnia 10 kwietnia 2013 r. (data wpływu na dziennik podawczy). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że "wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie; następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu" (tak postanowienie składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02, opubl. ONSA z 2003 r., nr 1, poz. 2). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podziela także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 20 września 2006 r., II GSK/06 (publ. na stronie internetowej NSA), że "nie można traktować instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawnego jako czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana bez ograniczeń. Taki pogląd pozbawiałby to działanie znaczenia prawnego, stanowiłby zaprzeczenie jego istoty i powodowałby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawiać jego bezpieczeństwo. Powodowałoby to również uprzywilejowanie podmiotów wnoszących skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.) od podmiotów wnoszących skargi na innej podstawie". W konsekwencji dla ustalenia zachowania przez skarżące terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego znaczenie ma data wpływu pierwszego pisma zawierającego wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia do organu właściwego. Oceny zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego należy dokonać uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania. Zgodnie z brzmieniem tej uchwały, do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ma zastosowanie przepis art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Wniosek taki wynika a contrario z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, który wyłącza jedynie zastosowanie w tych sprawach art. 52 § 3 i 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyłączenie to oznacza, że pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące wnoszenia skargi do sądu administracyjnego będą miały zastosowanie, o ile ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Z art. 53 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika termin trzydziestodniowy do wnoszenia skargi i ma on zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Zaś art. 53 § 2 cytowanej ustawy odnoszący się do sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, statuuje sześćdziesięciodniowy termin dla wniesienia skargi i biegnie od dnia wniesienia tego wezwania do organu. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, przy czym w sprawie wezwania stosuje się przepisy o terminach załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 35 k.p.a.). Przepis art. 35 k.p.a. przewiduje natomiast, że organy administracji mają obowiązek załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki, sprawa wymagająca postępowania wyjaśniającego powinna być załatwiona nie później, niż w ciągu miesiąca, a szczególnie skomplikowana nie później niż w ciągi dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca. Z tak sformułowanych przepisów wynika, że organ gminy powinien załatwić wezwanie bezzwłocznie, ewentualnie nie później niż w terminie określonym w art. 35 k.p.a., przy czym ustawa o samorządzie gminnym nie wiąże wniesienia skargi z terminem do załatwienia wezwania. Oznacza to, że skarżący nie musi wyczekiwać na odpowiedź właściwego organu, tzn. ma prawo wezwać organ do usunięcia naruszenia i wkrótce potem wnieść skargę do sądu, a skarga taka nie będzie skargą przedwczesną. Istotne jest jedynie to, by przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia, a wezwanie to ma być bezskuteczne. O bezskuteczności wezwania natomiast można mówić zarówno wówczas, gdy właściwy organ nie uwzględni wezwania i to stanowisko przedstawi w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajmie stanowiska w sprawie wezwania i nie udzieli odpowiedzi skarżącemu. W każdym z tych przypadków jednak będzie miał zastosowanie inny termin dla wniesienia skargi – bądź trzydziestodniowy, bądź też sześćdziesięciodniowy. Jeśli skarżący po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia otrzyma odpowiedź na wezwanie i stwierdzi, że nie jest ono skuteczne, to wówczas może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpowiedzi na wezwanie. Ów termin trzydziestodniowy do wniesienia skargi zaczyna biec tylko wówczas, gdy doręczenie odpowiedzi na wezwanie nastąpi przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, chyba że skarżący już wcześniej nie czekając na odpowiedź złoży skargę. Jeśli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, a skarżący wyczekuje na stanowisko organu, to powinien wnieść skargę w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania. Z akt sprawy wynika, że skarżący pierwsze wezwanie wniósł w dniu 10 kwietnia 2013 r. Rada nie udzieliła na nie odpowiedzi, zatem termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego upływał z dniem 9 czerwca 2013 r. Mając na uwadze, że skarga do sądu administracyjnego została złożona dopiero w dniu 18 lipca 2013 r. należy stwierdzić, że została wniesiona po upływie terminu do jej złożenia. Z uwagi na powyższe zaistniały podstawy do odrzucenia skargi jako spóźnionej, zgodnie z brzmieniem art. 58 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia.