II SA/Kr 1131/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Ewa Rynczak AWSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odszkodowania skargę oddala Dnia [...] r. T. L. złożył do Starosty [...] wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę nr [...] w [...] przy ul. [...], która to działka weszła w skład drogi publicznej (akta postępowania administracyjnego, karta nr 5). Po złożeniu tego podania, organ administracji zawiesił postępowanie administracyjne o czasu wydania decyzji stwierdzającej nabycie ww. działki przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. stwierdził nabycie, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przez Województwo [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha zajętej pod drogę wojewódzką nr [...][...][...] (akta postępowania administracyjnego, karta nr 13). Dnia [...] r. T. L. sprecyzował swój poprzednio złożony wniosek w ten sposób, że domagał się ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...] o powierzchni [...] ha w pełnej wartości tej działki, ewentualnie w przypadku nie uwzględnienia tego żądania o ustalenie odszkodowania za udział wynoszący ¼ wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i wypłatę tak ustalonego odszkodowania (akta postępowania administracyjnego, karta nr 16). W uzasadnieniu tego wniosku podano, że wnioskodawca stał się wyłącznym właścicielem działki nr [...] i powstałych z niej innych działek, w tym działki nr [...] z dniem [...] r. Na dzień [...] r. działka nr [...] była współwłasnością w ½ K. O., a po ¼ T. L. i M, L. i stąd to ewentualne żądanie. Żądanie takie zawarto również w kolejnym wniosku z dnia [...] r. (akta postępowania administracyjnego, karta nr 19). W toku postępowania administracyjnego sporządzono operat szacunkowy określający wartość rynkową prawa własności nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [...] określający wartość tej nieruchomości na kwotę [...] zł. Na tej podstawie decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] orzekł, działając na podstawie art. 129, 130 i 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną o odszkodowaniu za udział wynoszący ¼ działki o numerze [...] w wysokości [...] zł na rzecz T. L. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że przedmiotowa działka została zajęta pod drogę publiczną i na dzień [...] r. stanowiła ona współwłasność w ¼ części należnej T. L. Decyzje tę doręczono wnioskodawcy [...] r. i dnia [...] r. wniósł on od tej decyzji odwołanie, domagając się zmiany zaskarżonej decyzji poprzez bądź to przyznanie odszkodowania w całej wysokości za działkę nr [...] bądź przyznania odszkodowania w wysokości ¼ za działki nr [...] i [...]. Odwołujący zarzucił organowi I-instancji rażące naruszenie art. 73 § 1, 4 i 5 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W uzasadnieniu odwołania odwołujący podniósł, że na dzień [...] r. współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 byli K. O. w ½ oraz po ¼ T. i M. L. Dopiero [...] r. działka nr [...] została podzielona na dwie działki o numerach [...] i [...]. Działka nr [...] przypadła T. i M. L., z działka nr [...] K. O. W związku z budową chodnika z działki nr [...] wyodrębniono działkę nr [...], a z działki nr [...] – działkę nr [...]. W ocenie odwołującego organ I-instancji zamiast ustalić odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, ustalił odszkodowanie za udział w działce. Czym innym jest zaś działka, a czym innym nieruchomość. Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że Starosta [...] prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne. Odwołujący wystąpił z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę nr [...]. Wskazano, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, a w takiej sprawie jak ta zobowiązanym podmiotem do wypłaty odszkodowania jest Skarb Państwa. Tę decyzję doręczono T. L. [...] r. i dnia [...] r. wniósł on na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze zarzucono organowi administracji rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 73 § 1, 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację państwową oraz art. 128 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez błędne ustalenie stanu prawnego wywłaszczonych nieruchomości, w szczególności przez nie uwzględnienie, iż skarżący winien uzyskać odszkodowanie za całość nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...] obr. [...] o pow. [...] ha, ewentualnie przyjmując stan własności przed dokonaniem działu spadku po poprzednikach prawnych skarżącego w ¼ części łącznie nieruchomości stanowiących odpowiednio działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha i w konsekwencji ustalanie odszkodowania nie odpowiadającego wartości wywłaszczonego prawa własności przysługującego skarżącemu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ orzekający w tej sprawie zgodnie z treścią obowiązujących przepisów powinien wypłacić skarżącemu odszkodowanie odpowiadające wartości przysługującego mu prawa własności stwierdzonego w księgach wieczystych nieruchomości, postanowieniach o stwierdzeniu nabycia spadku oraz postanowieniach i umowach dotyczących działu spadku. Z tych dokumentów wynika, że początkowo nieruchomość będąca następnie przedmiotem częściowego wywłaszczenia, oznaczona była numerem ewidencyjnym [...], o powierzchni [...] m2 i pozostawała we współwłasności K. O. i K. L. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] r., sygn. akt [...], spadek po zmarłej [...] r. K. O. , nabyła w całości Z. S. Natomiast stosownie do postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] r., sygn .akt. [...] po zmarłym w dniu [...] r. K. L. spadek nabyli T. L. i M. L. po 1/2 części. Na dzień [...] r., a więc w dacie w której należy oceniać stan własności osób uprawnionych do uzyskania odszkodowania, współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] o powierzchni [...] m2 pozostawali K. O. w ½ części oraz T. L. i M. L. po ¼ części dla każdego z nich. Na podstawie sądowego zniesienia współwłasności z [...] r. nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] została podzielona na dwie działki ewidencyjne oznaczone nr [...] oraz [...]. Działka nr [...] przypadała braciom T. oraz M. L. , zaś działka nr [...] K. O. Działki nr [...] oraz [...] zostały wyodrębnione jako oddzielne nieruchomości przez wpis do nowo utworzonych ksiąg wieczystych. W wyniku budowy chodnika będącego częścią składową ulicy [...] z działki [...] wyodrębniono działkę nr [...], zaś z działki nr [...] działkę nr [...]. Działki nr [...] oraz [...] jako nieruchomości pozostające w [...] r. we władaniu Skarbu Państwa, zostały zajęte pod drogę publiczną, z dniem [...] r. i z tym dniem stały z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Tym samym organy administracji błędnie przyjęły, że na dzień [...] r. skarżącemu przysługiwało prawo udziału w ¼ części nieruchomości oznaczonej nr [...]. Prawidłowe posługiwanie się pojęciami działka i nieruchomość, pozwoliłoby organowi na odróżnienie tych pojęć. Prawidłowa zaś ocena stanu prawnego prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż skarżącemu przysługiwało prawo o większych rozmiarach niż ustalił to organ. W szczególności udział skarżącego wynosił ¼ części tak w działce nr [...] jak i [...]. Tym samym należne i słuszne odszkodowanie liczone winno być od wartości wywłaszczonego prawa własności, a więc od wartości całości nieruchomości oznaczonej nr [...] ewentualnie od wartości udziału ¼ części w nieruchomościach oznaczonych nr [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] Wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniesiono, że skarżący był na dzień [...] r. współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w ¼ części, a tym samym brak było podstaw do ustalenia odszkodowania za całą działkę nr [...]. Ponadto wniosek o ustalenie odszkodowania w ¼ części za działkę nr [...] jest niezasadny, bowiem działka nr [...] nie była zajęta pod drogę publiczną i decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. nie stwierdza nabycia własności tej działki przez Województwo [...]. Na rozprawie skarżący podtrzymał żądanie i argumentację zawartą w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarżący T. L. w dniu 17 [...] r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. doręczoną skarżącemu [...]. Skarga została wniesiona z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu. Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I-instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie wynika stąd, że Wojewoda [...], którego decyzja została zaskarżona, ma siedzibę w [...]. Z art. 13 § 2 P.p.s.a. wynika, że do rozpoznania sprawy właściwym miejscowo jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z § 1 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. z 2003 r. Nr 72, poz. 652 z późn. zm.) obszar właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie obejmuje obszar Województwa Małopolskiego. W przedmiotowej sprawie organy administracji nie naruszyły ani przepisów postępowania administracyjnego, ani przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I-instancji. Istotą sporu między stronami w tej sprawie nie są ustalenia stanu faktycznego, ale dokonanie wykładni obowiązującego prawa. Stan faktyczny organy administracji ustaliły w sposób prawidłowy i nie budzący wątpliwości. Skarżący zarzuca organom obu instancji błędną interpretację art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), który w dacie wydania zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy miał następującą treść: Art. 73. 1. Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. 2. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca: 1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. 3. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. 3a. Jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. 4. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. 5. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Przede wszystkim należy wskazać, że skarżący żądanie wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną wniósł [...] r. i pochodzące z tej daty żądanie dotyczy ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...]. Terminowo wniesione żądanie uzasadniało jego merytoryczne rozpoznanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie podziela stanowiska skarżącego odnoście zaprezentowanej wykładni ww. przepisu. Przede wszystkim należy bowiem podnieść, iż istotą instytucji odszkodowania jest przyznanie danej osobie (osobie uprawnionej) rekompensaty za zabranie jej jakiegoś prawa lub pozbawienie jakiegoś dobra. W sprawach rozstrzyganych na podstawie art. 73 Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną odszkodowanie ustala się za pozbawienie danej osoby prawa własności w takim zakresie, w jakim nastąpiło nabycie z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego (lub Skarb Państwa) nieruchomości pozostającej w dniu [...] r. we władaniu takiej jednostki i nie stanowiące jej własności, jeżeli nieruchomości te zostały zajęte pod drogi publiczne. Istotnie, powołany art. 73 ust. 1 stanowi o nabyciu z mocy prawa nieruchomości, ale przepis ten dotyczy tylko takiej nieruchomości, która została w całości zajęta pod drogę publiczną. Jeżeli więc nie cała nieruchomość została zajęta pod taką drogę, wówczas nabycie z mocy prawa obejmowało część nieruchomości – tą część, która była zajęta pod drogę publiczną. W przypadku, gdy tylko część nieruchomości staje się własnością czy to jednostki samorządu terytorialnego czy też Skarbu Państwa, nie dochodzi do wydania odrębnej decyzji o podziale nieruchomości (art. 73 ust. 3a tej ustawy). Następuje z mocy prawa podział nieruchomości na tą jej część, która jest już zajęta pod drogę publiczną i która ex lege stała się własnością publiczną i pozostałą część nieruchomości, która nadal pozostaje przy dotychczasowym właścicielu. Tym samym w tej sprawie organy administracji zasadnie przyjęły, że na podstawie zgłoszonego w [...] r. przez skarżącego żądania ustalenia odszkodowania, przedmiotem tego postępowania było ustalenie odszkodowania za część nieruchomości stanowiącej w [...] r. działkę nr [...] i to tylko tą część, która została zajęta pod drogę wojewódzką nr [...]. Zbieżne z tym było również samo żądanie skarżącego, który w swoim wniosku z [...] r. domagał się ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...] czyli tą część byłej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] , która została zajęta pod drogę publiczną. Nie można postawić zarzutu organom administracji co do błędnego ustalenia zakresu odszkodowania należnego skarżącemu. Zakres odszkodowania ustalanego na podstawie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną określany jest na dzień 31 grudnia 1998 r. Do podmiotów uprawnionych do zgłoszenia żądań o odszkodowanie za grunty zajęte pod drogi publiczne w trybie art. 73 ust. 1, 2 i 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ustawodawca zaliczył właścicieli nieruchomości. Tak więc ustawodawca ograniczył krąg podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie tylko do właścicieli nieruchomości, przy czym nie ulega wątpliwości, że chodzi tu tylko o tych właścicieli nieruchomości, którzy utracili własność nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a nie np. o ich następców prawnych. Tym samym miarodajny był w tej sprawie ułamkowy udział skarżącego we współwłasności części nieruchomości nabytej z mocy prawa prze Województwo [...]. Ponieważ na dzień [...] r. skarżący był współwłaścicielem w ¼ całej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], a z dniem [...] r. Województwo [...] nabyło własność nieruchomości oznaczonej później jako działka nr [...] (części nieruchomości), tym samym udział skarżącego w ustaleniu i przyznaniu mu odszkodowania winien odzwierciedlać właśnie wskaźnik ¼ całej kwoty odszkodowania za działkę nr [...]. Przyjęcie odmiennej interpretacji oznaczałoby zarówno pominięcie stanu własności na dzień [...] r. i uwzględnienie tego stanu na datę późniejszą ([...]., kiedy skarżący stał się właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]), jak i przyznanie odszkodowania za większą część nieruchomości niż ta, która została zajęta pod drogę publiczną. Zmiany które w tym zakresie (to znaczy w zakresie podmiotu będącego właścicielem i jego udziału lub nawet przeniesienia roszczenia o odszkodowanie), które nastąpiłyby po dniu [...] r. nie mają znaczenia dla ustalenia w tej sprawie zakresu odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7.11.2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1688/04, opub. w LEX nr 213415 wyraził pogląd, że "z przepisu art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) wynika, że inne podmioty, poza właścicielami, nie mogą zrealizować żądania o odszkodowanie. Jeżeli więc doszło do zbycia roszczenia o odszkodowanie lub przeniesienie (cesji) na inną osobę, to taka czynność jest prawnie bezskuteczna". Kierunek wykładni zajęty w ww. wyroku w całości podtrzymuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekający w tej sprawie. Mając powyższe na uwadze należy więc podnieść, iż w tej sprawie organy administracji nie naruszyły obowiązującego prawa. Tym samym działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I-instancji nie zawierają naruszeń prawa uzasadniających ich uchylenie bądź stwierdzenie nieważności. Zgodnie zaś z powołanym art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala.