II SA/Kr 1133/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara - Dubiel WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K.B.-H. na decyzję Wojewody [...] z dnia 23 lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania skargę oddala Starosta [...] decyzją z dnia 23 marca 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 73 ust.,1 ust.2 pkt 2, ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, art. 104, art. 107 K.p.a. odmówił ustalenia i wypłaty na rzecz K. B. - H. - odszkodowania za działkę nr [...] o powierzchni 0,0154 ha, położoną w jednostce ewidencyjnej B. -obszar wiejski obręb J., zajętą pod drogę publiczną powiatową 04-509 relacji "od dr. 14-500 - [...] - granica województwa - ([...])", ul. [...] obecnie nr 1875K na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W uzasadnieniu organ wskazał, że operatem pomiarowym przyjętym w dniu 15 października 1975 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] działka nr [...] położona w J. została podzielona na nr [...] i [...]. Następnie operatem nr [...] przyjętym do PODGIK działkę nr [...] o pow. 0,0187 ha podzielono na nr [...] o pow. 0,0095 ha i [...] o pow. 0,0154 ha – projekt podziału nieruchomości został wykonany dla potrzeb uregulowania stanu prawnego gruntu zajętego pod drogę w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W dniu 26 października 2016 r. Wojewoda wydał decyzję znak: [...] w której stwierdził że 1 stycznia 1999 r. Powiat O. nabył z mocy prawa własność nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej B. – obszar wiejski, obręb J. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0154 ha, stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność K. B. - H., zajętej pod drogę powiatową 04-509 relacji "od dr. 14-500 - [...] – granica województwa - ([...])", ul. [...] w J. (obecnie nr [...]). W dniu wydania w/w rozstrzygnięcia w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O. - Wydział V Ksiąg Wieczystych jako właściciel gruntu zajętego pod drogę nadal figurowała K. B. – H. . W odniesieniu do działki nr [...] o pow. 0,0196 ha toczy się w Małopolskim Urzędzie Wojewódzkim postępowanie znak: WS [...] o uregulowanie stanu prawnego tej parceli w związku z zajęciem pod drogę publiczną tj. ul. [...] w J. na podstawie art. 73 ustawy – do chwili obecnej rozstrzygnięcie w sprawie nie zostało wydane. Mając na uwadze historię podziału działki nr [...] i [...] zdefiniowano obszar zajęty z nieruchomości K. B. - H. pod ul. [...] w J. jako działka nr [...] o pow. 0,0154 ha. Organ wskazał, że kwestię zajęcia działki nr [...] położonej w J. gm. B. pod pas drogi publicznej - ul. [...] rozstrzygnął Wojewoda na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, dlatego wniosek o ustalenie odszkodowania należało rozpoznać także na podstawie tego unormowania. Zgodnie z dyspozycją art. 73 ust. 1 i 4 nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności a zajęte pod drogi publiczne, z dniem l stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Właścicielom takich nieruchomości przysługuje odszkodowanie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Jak statuuje art. 73 ustalenie i wypłata odszkodowania następuje przy spełnieniu następujących przesłanek: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną; władanie nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 roku; brak prawa własności co do tej nieruchomości ww. podmiotom w tej dacie; z wnioskiem o ustalenie odszkodowania wystąpi właściciel nieruchomości w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r.; przy czym wszystkie te przesłanki muszą zostać spełnione łącznie. Bezspornym jest iż przedmiotowa parcela została zajęta pod drogę publiczną w trybie powołanego art. 73, co w drodze deklaratoryjnej decyzji potwierdził Wojewoda podając że z dniem 1 stycznia 1999 r. przeszła na rzecz Powiatu O. . Właścicielka nieruchomości wystąpiła z roszczeniem odszkodowawczym za powyższe. Jej wniosek z datą wpływu: 29 stycznia 2020 r. do Starostwa Powiatowego w O. nie został złożony z zachowaniem ustawowego terminu tj. w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Konstrukcja art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przewiduje wygaśnięcie roszczeń odszkodowawczych za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, co oznacza że po upływie terminu wskazanego w ustawie roszczenie nie przysługuje i nie może być dochodzone. Termin ten jest zawitym terminem prawa materialnego, który ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych. Określenie ram czasowych do składania wniosków ma takie znaczenie, że nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła K. B. – H. domagając się jej uchylenia. Wojewoda decyzją z dnia 23 lipca 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podniósł, że dochowanie terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie jest, jedną z przesłanek, od zaistnienia łącznie których zależy pozytywne rozstrzygnięcie sprawy przez organ. W tej sytuacji brak spełnienia choćby jednej z przesłanek powoduje niemożność ustalenia i wypłacenia odszkodowania. Powyższe wynika wprost z treści przepisu i nie budzi żadnych wątpliwości, na co wskazuje również ugruntowane i jednoznaczne w tym zakresie orzecznictwo. Tym samym zatem nie może budzić wątpliwości, iż wniosek K. B. -H. z dnia 27 stycznia 2020 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za m.in. działkę będącą przedmiotem niniejszej decyzji, złożony został z uchybieniem terminu określonego w tym przepisie. Skoro zatem stwierdzono uchybienie przez ww. osobę, co do terminu złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, należało orzec o odmowie jego ustalenia i wypłaty za wyżej opisaną nieruchomość. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że faktu uchybienia terminu nie usprawiedliwia okoliczność braku wiedzy tj. znajomości przepisów o obowiązujących, ustawowych terminach wnoszenia żądań dotyczących wypłaty odszkodowania. Termin określony w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest zawitym terminem prawa materialnego. Termin taki ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych, a jego skuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożliwość jego realizacji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 791/10 podkreślił iż termin prawa materialnego podlega przywróceniu tylko wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy taką możliwość dopuszczają przepisy określające dany termin (por. także uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 14 października 1996 r. sygn. OSP 19/96). Ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie przewiduje możliwości przywrócenia terminu, o jakim mowa w jej art. 73 ust. 4. Nie ma zatem znaczenia, z jakich przyczyn osoba uprawniona w stosownym czasie nie złożyła wniosku. Skutku w postaci wygaśnięcia przedmiotowego roszczenia nie eliminuje w szczególności fakt niewydania decyzji przewidzianej w art. 73 ust. 1 ustawy, bowiem bieg omawianego terminu - na co również prawidłowo zwrócił uwagę Sąd I instancji (a poprzednio Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07) - nie został powiązany ani z faktem ani datą wydania takiej deklaratoryjnej decyzji. W kontekście powyższego należy przywołać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/GI 303/10, w którym stwierdzono między innymi, że określony w art. 73 ust 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną termin do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania za przejętą nieruchomość drogową jest (...) terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (...). Terminu prawa materialnego nie można w szczególności przywrócić nawet w przypadkach, gdy do jego uchybienia doszło bez winy strony". Zdaniem Sądu nie ma na to wpływu także okoliczność, że (...) skarżący nie posiadali wiedzy o pozbawieniu ich z mocy prawa własności nieruchomości. Analiza treści obowiązujących przepisów prawa i orzecznictwa sądów administracyjnych prowadzi zatem do wniosku, że niezależnie od zaistniałych okoliczności faktycznych i prawnych, termin do złożenia wniosku w przedmiocie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w trybie przepisów art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie może zostać przywrócony. Przepisy normujące przedmiotową materię nie przewidują również sytuacji, w której wniosek dotyczący odszkodowania mógłby zostać złożony w późniejszym terminie niż wskazany w powołanej wyżej ustawie tj. po31 grudnia 2005 r. Dodatkowo należy zauważyć, iż na uwagę zasługuje także niżej powołany pogląd prawny przedstawiony w dniu 15 września 2009 r. (sygn. akt P 33/07) przez Trybunał Konstytucyjny, który udzielał odpowiedzi na pytanie prawne przedstawione przez WSA w Gliwicach w przedmiocie zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy. W uzasadnieniu w/w odpowiedzi Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż: z art. 73 przepisów wprowadzających wynika, że wszystkie osoby, które utraciły własność nieruchomości na podstawie tego przepisu miały możliwość zgłoszenia w określonym terminie (pomiędzy 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r.) roszczenia odszkodowawczego, niezależnie od tego czy została w tym okresie wydana decyzja wojewody. Dlatego kwestionowane przepisy nie naruszają wskazanych w pytaniu prawnym wzorców konstytucyjnych. Trybunał wskazał, że wniosek byłego właściciela nieruchomości o odszkodowanie ma dwojaki charakter. Po pierwsze stanowi oświadczenie, że były właściciel jest i domaga się odszkodowania za wywłaszczenie. Po drugie stanowi żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Dla samego zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego, stanowiącego oświadczenie o skorzystaniu z prawa do odszkodowania, nie jest potrzebne wcześniejsze uzyskanie decyzji wojewody. Pogląd ten został podtrzymany w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt K 20/09, w którym Trybunał Konstytucyjny zwrócił także uwagę, iż: w art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających przyjęto pięcioletni termin na zgłoszenie stosownego wniosku, który nie wymagał dochowania szczególnej formy i pełnił podwójną funkcję - zgodnie z ustaleniami dokonanymi w wyroku o sygn. P 33/07 (przedstawionymi powyżej). Była to ponadto jedyna czynność, której prawo wymagało od podmiotu uprawnionego, aby mógł on uchronić się przed negatywnym skutkiem upływu terminu (...). Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła K. B. – H. domagając się przyznania odszkodowania za nieruchomość. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zwartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.– dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest kontrola legalności decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz K. B. - H. za nieruchomość zajętą pod drogę powiatową w okresie przed 1 stycznia 1999 r. Podstawą wydanych w sprawie decyzji stanowi przepis art. 73 ust. 1 ustawy reformujące administrację publiczną Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. (dalej; ustawa wprowadzając), zgodnie z którym, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis art. 73 ust. 2 ustawy wprowadzającej stanowi, iż odszkodowanie wypłaca gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi i Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. Odszkodowanie jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej). Jak słusznie wskazały organy administracyjne orzekające w sprawie, termin wskazany w art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej wyznaczony do zgłoszenia wniosku o wypłatę odszkodowania jest terminem prawa materialnego, a nie procesowego a więc terminem, w którym mogło nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Jest to termin zawity, który nie podlega przywróceniu. Oznacza to, iż zgłoszenie wniosku o odszkodowanie, po upływie okresu trwającego od 1 stycznia 2001r. do 31 grudnia 2005 r. powoduje, że roszczenie o odszkodowanie wygasa. W tym miejscu wskazać należy, że ocena zgodności art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej z treścią art. 21 ust. 2 Konstytucji RP była przedmiotem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, który wyrokiem z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. SK 11/02 orzekł, że ww. przepis jest zgodny z Konstytucją RP (publ. OTK ZU-A 2004r. nr 7, poz. 66). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09 orzekł również, że wprowadzenie 5-letniego okresu, w którym możliwe było dochodzenie roszczenia odszkodowawczego, przy jednoczesnym zachowaniu minimalnych wymogów proceduralnych, nie niweczy istoty prawa do słusznego odszkodowania. Nadto trzeba zauważyć, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 15 września 2009 r., sygn. P 33/07 (publ. OTK ZU-A 2009, nr 8, poz. 1123) orzekł o zgodności z Konstytucją art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej w zakresie, w jakim przepis ten określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania go z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w ust. 3 tego artykułu, oceniając, że brak wydania decyzji potwierdzającej wywłaszczenie nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w terminie przewidzianym do złożenia wniosku o odszkodowanie (tj. do 31 grudnia 2005r.) nie stanowi przeszkody w terminowym złożeniu takiego wniosku przez byłych właścicieli. Fakt badania przez Trybunał Konstytucyjny zgodności z prawem przepisów prawa będących podstawą wydanych w sprawie decyzji ma o tyle istotne znaczenie, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Orzeczenia Trybunału wiążą zatem organy administracyjnej jak i sądy administracyjne. Powszechne związanie orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego powoduje zatem, że sądy administracyjne zobowiązane są do ich respektowania jako elementów kształtujących stan prawny oceniany przez sąd. Oznacza to, że sąd administracyjny, dokonując kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, zobowiązany jest do uwzględniania tych orzeczeń na równi z aktami normatywnymi wymienionymi w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1750/07, LEX nr 563544). Potwierdzenie zgodności z Konstytucją przepisu prawa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego oznacza, że dokonując sądowej kontroli tych decyzji, skład orzekający nie mógł tego wyroku pominąć. Jak stwierdzono w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, przepis art. 190 ust. 1 w zw. z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP zawiera normę prawną, zgodnie z którą sądy (w tym sądy administracyjne) związane są powszechną mocą obowiązującą orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które są elementem kształtującym stan prawny oceniany przez sąd (publ. ONSAiWSA 2010/2/16). Mając powyższe na uwadze, w kontekście regulacji zawartej w art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej, przepisów Konstytucji RP, wskazanych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić, że organy administracyjne orzekające w przedmiotowej sprawie zasadnie orzekły, że przedmiotowy wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania z dnia 23 października 2017 r. nie został złożony w ustawowym terminie, co wyklucza ustalenie i wypłatę odszkodowania. Zgodzić należy się z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, że termin wygaśnięcia roszczenia, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, pozostaje bez związku z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1383/13, Baza Orzeczeń LEX nr 1502312). Zatem brak wydania przez wojewodę ostatecznej decyzji potwierdzającej wywłaszczenie do końca 2005 roku, nie stanowił przeszkody do składania wniosku o odszkodowanie, gdyż żaden przepis ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną lub jakiejkolwiek innej ustawy nie uzależniał samego złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania od wydania takiej decyzji przez wojewodę. Co najwyżej tak złożony wniosek spowodowałby wszczęcie postępowania, które następnie zostałoby zawieszone w oczekiwaniu na decyzję wojewody. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 526/09; z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2730/12; z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 691/16). W konsekwencji, na realizację w ustawowym terminie prawa skarżącej do odszkodowania poprzez złożenie wniosku o wypłatę odszkodowania nie miała wpływu data wydania decyzji deklaratoryjnej przez Wojewodę. Dodatkowo, w świetle powyższych wywodów stwierdzić należy, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie miało znaczenia, z jakich przyczyn skarżąca nie złożyła wniosku o odszkodowanie w ustawowym terminie. W szczególności nie ma żadnego prawnego znaczenia okoliczność, czy skarżąca posiadała czy też nie posiadała wiedzy co do faktu wywłaszczenia nieruchomości. Podkreślenia wymaga, iż przedmiotem rozstrzygnięcia sądu administracyjnego jest sprawa administracyjna. Jak mowa wyżej, skuteczne roszczenie o wypłatę odszkodowania w trybie administracyjnym skarżącej wygasło. Aspekty cywilnoprawne są w sprawie administracyjnej bez znaczenia. Sąd administracyjny jest związany przepisami prawa administracyjnego i ocenia legalność wydawanych w sprawie przez organy administracji decyzji. Jak mowa zaś wyżej, decyzję zostały wydane na podstawie przepisów, które organy obu instancji zastosowały prawidłowo. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.