II SA/Kr 1134/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Waldemar Michaldo Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16 lipca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z dnia 16 lipca 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623),po rozpatrzeniu zażalenia Z. B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 5 listopada 2012 r. znak: [...], którym zawieszono postępowanie z urzędu "w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na działce nr [...] w B., przy ul. S." utrzymał w mocy ww. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ II instancji ustalił co następuje: Organ I instancji prowadził postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane w sprawie istotnych odstępstw dokonanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w B., przy ul. S., którego inwestorami są E. D. i P. D.. Postanowieniem z dnia 16 lipca 2008 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane organ wstrzymał roboty budowlane dotyczące powyższej inwestycji i nałożył obowiązek przedłożenia 2 egz. ekspertyz wykonanych robót w zakresie architektonicznym, konstrukcyjno-budowlanym przez osobę lub osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Na ww. postanowienie zażalenie złożyła Z. B.. Po jego rozpatrzeniu, WINB postanowieniem z dnia 20 stycznia 2009 r. utrzymał w mocy postanowienie PINB. PINB w B., niezależnie od wniesionego zażalenia, decyzją z dnia 12 sierpnia 2008 r. nakazał inwestorom sporządzenie i przedstawienie 3 egz. projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Na powyższą decyzję odwołanie wniosła Z. B., w następstwie czego WINB w K. wydał decyzję z dnia 20 stycznia 2009 r., którą uchylił ww. decyzję w części rozstrzygnięcia i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy. Z decyzją tą nie zgodziła się Z. B. i wniosła skargę do WSA w Krakowie, który wyrokiem z dnia 8 października 2009 r. uchylił decyzję WINB w K. z dnia 20 stycznia 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie zobowiązania do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 maja2011 r. (sygn. akt II OSK 79/10) oddalił skargę kasacyjną P. D. od ww. wyroku. W dniu 24 lutego 2009 r. PINB w B. wydał natomiast decyzję, którą na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane zatwierdził projekt architektoniczno-budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego w B., przy ul. S. oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego budynku. Odwołanie na powyższą decyzję złożyła Z. B.. W wyniku postępowania odwoławczego WINB w K. wydał decyzję z dnia 21 maja 2009 r., którą utrzymał w mocy decyzję PINB w B. z dnia 24 lutego 2009 r. W dniu 9 czerwca 2009 r. PINB udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku . Następnie po ogłoszeniu ww. wyroków, WINB postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2011 r. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją WINB w K. z dnia 21 maja 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję PINB w B. z dnia 24 lutego 2009 r., którą zatwierdzono projekt architektoniczno-budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego w B., zezwalając jednocześnie na wznowienie robót budowlanych oraz nałożono obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego budynku. Następnie WINB w K. decyzją z dnia 28 września 2011 r. uchylił własną decyzję z dnia 21 maja 2009 r. i orzekł o uchyleniu w całości decyzji PINB w B. z dnia 24 lutego 2009 r. i umorzeniu postępowania w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Postanowieniem z dnia 29 lutego 2012 r. PINB w B. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia 9 czerwca 2009 r., w której udzielono inwestorowi pozwolenie na użytkowanie danego budynku. Następnie decyzją z dnia 30 lipca 2012 r. uchylił własną decyzje z 9 czerwca 2009r. i odmówił udzielenia inwestorowi zgody na użytkowanie wzmiankowanego budynku. W wyniku postępowania odwoławczego WINB w K. wydał w dniu 31 stycznia 2013 r. decyzję, którą utrzymał decyzję I instancji w mocy. Na ww. decyzję została wniesiona przez P. D. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który postanowieniem z dnia 3 czerwca 2013 r. wstrzymał wykonanie decyzji z 31 stycznia 2013 r. W trakcie odwoływania się od decyzji z dnia 30 lipca 2012 r. PINB w dniu 5 listopada 2012 r., wydał postanowienie, którym zawiesił postępowanie naprawcze prowadzone w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w B. z uwagi na fakt, iż w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja PINB z dnia 9 czerwca 2009 r., którą udzielono E. i P. D. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła Z. B.. W postępowaniu zażaleniowym organ II instancji badał, czy zaistniały przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 kpa do zawieszenia postępowania prowadzonego przez PINB w B. w trybie art. 50 -51 ustawy Prawo budowlane. Organ doszedł do wniosku, że zagadnieniem wstępnym, które uniemożliwia prowadzenie postępowania jest pozostawanie w obiegu prawnym decyzji wyrażającej zgodę na użytkowanie wzmiankowanego wyżej budynku. Wskazano, że WSA w Krakowie wstrzymał wykonanie decyzji WINB z dnia 31 stycznia 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzje PINB z dnia 30 lipca 2012 r., którą z kolei uczono decyzję z dnia 9 czerwca 2009 r. o udzieleniu inwestorowom pozwolenia na użytkowanie budynku. Organ stwierdził, że dopóki decyzja PINB z 30 lipca 2012 r. utrzymana w mocy przez organ odwoławczy nie wywoła skutków prawnych, jakie wiążą się z ostatecznym załatwieniem sprawy, to organ I instancji nie może prowadzić postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane dotyczącego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budynku mieszkalnego. Zdaniem organu, istnienie w obrocie prawnym decyzji, która pozwala na użytkowanie budynku, przed zakończeniem budowy i porównania jej efektów z projektem architektoniczno-budowlanym zamiennym budynku, zaprzecza istocie pozwolenia na użytkowanie, które jest wydawane tylko na sam koniec inwestycji i jest niejako jej zwieńczeniem. W skardze do WSA w Krakowie na postanowienie WINB z dnia z dnia 16 lipca 2013 r. Z. B. opisała przebieg postępowania i zarzuciła, że organ wstrzymuje załatwienie sprawy. Wniosła również o "unieważnienie legalizacji". W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art. 134 ustawy/. W pierwszej kolejności, ze względu na zarzuty skargi, należy podnieść, że przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie WINB w K. i poprzedzające je postanowienie PINB w B. w przedmiocie zawieszenia postępowania naprawczego (a nie sam przebieg tego postępowania). W wyniku dokonanej przez Sąd oceny należy stwierdzić, że skarga jest uzasadniona, gdyż zawieszając postępowanie organy naruszyły przepis art. 97 §1 pkt 4 kpa. Sąd rozpoznający niniejszą skargę podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 462/13 (dostępnym w inernecie na stronie https:cbois.nsa.gov.pl), zgodnie z którym nie jest tak, że " nie można prowadzić postępowania naprawczego w stosunku do obiektu, który jest legalnie użytkowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i aby wszcząć postepowanie naprawcze konieczne jest wyeliminowanie pozwolenia na użytkowanie, bo dopiero wynik postępowania naprawczego może doprowadzić do wniosku, czy możliwe jest użytkowanie obiektu zgodnie z prawem." Sąd podziela w zw. z tym również wykładnię przepisów Prawa budowlanego dokonaną w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 350/09 (dostępnym w inernecie na stronie https:cbois.nsa.gov.pl oraz LEX nr 619899), zgodnie z którą, "skoro zgodnie z art. 51 ust. 7 p.b. postępowanie naprawcze może być stosowane także w stosunku do robót budowlanych, które zostały wykonane, to należy przyjąć, iż jest ono dopuszczalne także w stusunku do tych wykonanych robót budowlanych, których stan zaawansowania jest tak daleki, że zostały one zakończone nie tylko w znaczeniu faktycznym, ale i prawnym." Zawieszenie zatem postępowania naprawczego w nin. sprawie nie było uzasadnione, gdyż wynik tego postępowania nie był i nie jest uzależniony od rozstrzygnięcia w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Ponadto wskazać należy na dodatkowe wadliwe postępowanie organu drugiej instancji, który utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji pomimo, że powołana przez ten organ przesłanka zawieszenia postępowania nie istniała już w dacie wydania aktu przez organ odwoławczy. W postanowieniu z dnia 5 listopada 2012 r. PINB wskazał, że zawiesza postępowanie w sprawie doprowadzenia ww. budynku do stanu zgodnego prawem do czasu rozpatrzenia przez WINB odwołania od decyzji z 30 lipca 2012 r. orzekającej m.in. o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Odwołanie to zostało rozpoznane w dniu 31 stycznia 2013 r. (decyzja nr [...] z 31 stycznia 2013 r. znak. [...] ), a mimo to WINB w K. rozpoznając zażalenie na postanowienie z dnia 5 listopada 2012 r. po sześciu miesiącach od rozpoznania ww. odwołania utrzymał je w mocy zaskarżonym postanowieniem z dnia 16 lipca 2013 r. powołując się na nową okoliczność – toczące się postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi na decyzję nr [...] z 31 stycznia 2013 r. i wydane w nim postanowienie Sądu z dnia 3 czerwca 2013 r. o wstrzymaniu zaskarżonej decyzji. W istocie więc organ odwoławczy zmienił podstawę zawieszenia postępowania. WSA w Krakowie rozpoznał ww. skargę wyrokiem z dnia 17 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 462/13 wyrażając przeciwny do stanowiska organów (jak już wyżej wspomniano) pogląd co do relacji toczącego się postępowania naprawczego i postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Uznając zatem, że nie było przeszkód prawnych aby kontynuować postępowanie w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budynku mieszkalnego na działce nr [...] w B. (Sąd na tym etapie nie może – mimo żądań skargi - w ogóle wypowiedzieć się co do przebiegu tego postępowania) Sąd stwierdził naruszenie przepisu art. 97 §1 pkt 4 kpa, które miało wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 §1 pkt 1c oraz art. 135ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.