II SA/Kr 1136/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Magda Froncisz Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia 25 sierpnia 2015 r. ([...]) na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), Uchwały nr XIIN/456/13 Rady Miejskiej w S. z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. (Dz. Urz. Woj. Mało. Z dnia 16 stycznia 2014 r., poz. 266) Burmistrz Miasta i Gminy S. ustalił dla E. M., jako zbywcy [...] udziałów prawa własności nieruchomości położonej w S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] o powierzchni 1,0283 ha objętej KW Nr [...] (wg stanu z dnia 16 lutego 2014 r.), jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S.. Decyzją z dnia 27 października 2015 r. ([...] na podstawie art. 138 § 2 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzje organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Decyzją z dnia 15 września 2017 r. [...] na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), Uchwały nr XIIN/456/13 Rady Miejskiej w S. z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. (Dz. Urz. Woj. Mało. Z dnia 16 stycznia 2014 r., poz. 266) Burmistrz Miasta i Gminy S. ustalił dla E. M., jako zbywcy [...] udziałów prawa własności nieruchomości położonej w S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] o powierzchni 1,0283 ha objętej KW Nr [...] (wg stanu z dnia 16 lutego 2014 r.), jednorazową opłatę w wysokości [...] zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S.. Decyzją z dnia 27 listopada 2017 r. [...]) na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzje organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi o ponownego rozpoznania wskazując, że organ I instancji nie przeprowadził należytej oceny operatu szacunkowego. Decyzją z dnia 18 kwietnia 2018 r. ([...]) na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), Uchwały nr XIIN/456/13 Rady Miejskiej w S. z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. (Dz. Urz. Woj. Mało. Z dnia 16 stycznia 2014 r., poz. 266) Burmistrz Miasta i Gminy S. ustalił dla E. M., jako zbywcy 8/16 udziałów prawa własności nieruchomości położonej w S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] o powierzchni 1,0283 ha objętej KW Nr [...] (wg stanu z dnia 16 lutego 2014 r.), jednorazową opłatę w wysokości [...] zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S.. Organ administracji podał: Zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy S., zatwierdzonym Uchwałą Nr 31/89 Rady Narodowej Miasta i Gminy S. w dniu 16 maja 1989 roku (Dz.U.M.K. Nr 13 poz. 127 z dnia 6 czerwca 1989 r. ) oraz Uchwałą Nr VI/41/94 Rady Miejskiej w S. z dnia 30 listopada 1994r. (Dz.U.W.K. Nr 21 poz.89 z dnia 12 grudnia 1994 r.) - obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. – przedmiotowa działka leżała w terenach o następującym przeznaczeniu: - tereny rolne bez prawa zabudowy rezerwowane dla docelowego programu usług komercyjnych o symbolu: - R/UC. Uchwałą Nr IXN/310/06 Rady Miejskiej w S. z dnia 15 maja 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 389, poz. 2479) zatwierdzony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym przedmiotowa działka znalazła się w terenach o następującym przeznaczeniu: tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów o symbolu: -A1P. Wyrokiem z dnia 4 lutego 2013 r. (II SA/Kr 1599/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność ww. uchwały, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lutego 2014 r. (OSK 1208/13) oddalił skargę kasacyjną wniesioną od ww. wyroku. Uchwałą Nr XIIN/456/13 Rady Miejskiej w S. z dnia 12 grudnia 2013 r. (Dz.Urz.Woj.Mał. z dnia 16 stycznia 2014 r. poz. 266) zatwierdzony został nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym przedmiotowa działka ujęta została w tereny o następującym przeznaczeniu: - tereny zabudowy produkcyjno-usługowej o symbolu: A30PU oraz fragmentarycznie - tereny dróg publicznych - droga (ulica ) zbiorcza o Symbolu Planu: - KDZ. W dniu 15 grudnia 2014 r. na podstawie aktu notarialnego Repertorium A Nr [...] E. M. zbyła [...] udziałów w działce nr [...] położonej w S.. Operat szacunkowy sporządzony dnia 24 marca 2018 r. przez D. B. spełnia wymogi określone przepisami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207/04, poz. 2109 ze zm.). Rzeczoznawca zastosował przy wycenie podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Rzeczoznawca odnalazł na rynku transakcje nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Podstawą wyceny jest wartość nieruchomości podobnych, występujących na rynku lokalnym. Jeśli chodzi o wycenę nieruchomości wg mpzp obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r., to rzeczoznawca dokonał wyboru cech rynkowych mających największy wpływ na wartość nieruchomości gruntowych niezabudowanych oraz ich wagi na podstawie analizy preferencji nabywców oraz własnych analiz. Do analizy rzeczoznawca przyjął dane z bazy 4 wybranych transakcji nieruchomościami podobnymi. Do porównań wybrał 3 nieruchomości najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej. W efekcie szczegółowych obliczeń wartość rynkową 1m2 nieruchomości położonej w S. przeznaczonej pod tereny rolnicze wyliczono na 7.36 zł - w rezultacie wartość nieruchomości wyliczono na kwotę [...]zł. W wycenie nieruchomości w okresie od 2 stycznia 2004 r. do 15 lutego 2016 r. rzeczoznawca uwzględnił faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości określonej jako tereny przeznaczone pod tereny przemysłowe. Rzeczoznawca dokonał wyboru cech rynkowych mających największy wpływ na wartość nieruchomości gruntowych niezabudowanych oraz ich wagi na podstawie analizy preferencji nabywców oraz własnych analiz. W wyniku analizy dokonanych transakcji, a także struktury oferty rynkowej tych nieruchomości ustalono, że nabywcy tych nieruchomości kierują się głównie preferencjami rynkowymi - lokalizacja ogólna; dostępność komunikacyjna, możliwości parkowania; możliwości zagospodarowania działki, przeznaczenie w mpzp, inne ograniczenia; dostęp do infrastruktury technicznej; wielkości; uciążliwości, ograniczenia. Dla potrzeb wyceny rynku określono: rodzaj rynku - rynek wtórny nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod tereny produkcyjno-usługowe; obszar badany - gmina S.; okres badany - od stycznia 2016 r. do grudnia 2017 r. Do analizy rzeczoznawca przyjął dane z bazy 5 wybranych transakcji nieruchomościami podobnymi. Do porównań wybrano 3 nieruchomości najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej. W efekcie szczegółowych obliczeń wartość rynkową 1 m2 nieruchomości położonej w S. przeznaczonej pod tereny produkcyjno- usługowe wyliczono na [...] zł - w rezultacie wartość nieruchomości (wg faktycznego sposobu wykorzystania) wyliczono na kwotę [...]zł. W wyniku wyceny nieruchomości wg obowiązującego mpzp – dla terenów PU i KDZ ustalono wartość rynkową 1m 2 nieruchomości położonej w S. przeznaczonej pod tereny produkcyjno- usługowe oraz pod drogi na [...] zł – w rezultacie wartości nieruchomości przeznaczonej pod tereny produkcyjno-usługowe i drogi wyliczono na [...] zł. Obliczenia te wskazują na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku uchwalenia mpzp miasta S.. Różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dzień 16 lutego 2014 r., a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu użytkowania przed uchwaleniem zmiany tego planu oraz z jednoczesnym uwzględnieniem ustalonej w planie stawki procentowej 30 % oraz [...] udziałów stanowi kwotę: [...] zł (słownie: pięć tysięcy trzynaście złotych [...]). Kwotę ta przyjęto jako kwotę opłaty planistycznej. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła E. M., zarzucając rozstrzygnięciu naruszeni przepisów: - art. 7 kpa poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu odwołującej; - art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywatela do organów Państwa, a nie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa; - art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem, że w sprawie zostały spełnione bezwzględne przesłanki pozytywne skutkujące obowiązkiem ustalenia "opłaty planistycznej", o których mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.; oparcie decyzji w dalszym ciągu na operacie szacunkowym pomijającym skutki faktyczne w zakresie zmian cen nieruchomości, jakie wywołała unieważniona wyrokiem WSA w Krakowie uchwała wprowadzająca miejscowy plan zagospodarowania z 15 maja 2006 r. i nieuwzględnienie w decyzji tych skutków faktycznych; - art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 150, 156, 174-176 u.g. n. poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że organ administracji nie może dokonywać oceny merytorycznej zawartości i zasadności operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie i w konsekwencji brakiem faktycznej oceny przedłożonego operatu szacunkowego, a tym bardziej poprzez uznanie, że brak uwag do operatu powoduje, że nie może on już podlegać ocenie, a nadto uznanie, że strona aby "podważyć" operat ma obowiązek wystąpienia o weryfikację do organizacji zawodowej rzeczoznawców lub przedstawić kontroperat, w sytuacji gdy - co wręcz oczywiste - brak takich czynności nie konwaliduje operatu jeżeli jest on nieprawidłowy. Decyzją z dnia 25 czerwca 2018 r. ([...]) na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust.1, 3, 4 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), Uchwały Nr XIIN/456/13 Rady Miejskiej w S. z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2014 r. poz. 266), art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podał powtórzył ustalenia i oceny organu I instancji i dodał, co następuje: Miarodajne w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej są przepisy art. 37 ust. 1 i art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tą regulacją oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. P. 58/2008 w sytuacji zaistnienia luki planistycznej na terenie położenia nieruchomości wycenianej, przy stwierdzeniu, iż jej przeznaczenie w obydwu porównywanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (planie sprzed stycznia 1995 r., który utracił moc w związku z upływem terminu, o którym mowa w art. 87 ust. 3 ustawy oraz aktualnie obowiązującym) nie jest tożsame, to oszacowanie ewentualnego wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości związanego z nowym planem powinno wynikać z porównania wartości nieruchomości ustalonej przy uwzględnieniu jej wartości w wygasłym planie oraz wartości ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w planie obowiązującym w dniu zbycia nieruchomości albo porównania wartości nieruchomości ustalonej przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystania w okresie luki planistycznej oraz wartości ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w planie obowiązującym w dniu zbycia nieruchomości. Autor operatu szacunkowego D. B. zgodnie z uprawnieniem przysługującym - wedle postanowień art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - rzeczoznawcy majątkowemu dokonał wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości: podejście porównawcze, metodę porównania parami. Wedle § 3 i 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2004.207.2109 z późn.zm) określanie wartości nieruchomości polega na określaniu wartości prawa własności lub innych praw do nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy dokonał oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości w trzech stanach: przy uwzględnieniu przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r.; faktycznego wykorzystywania nieruchomości w okresie od 2 stycznia 2004 r. do 16 lutego 2014 r. z uwzględnieniem skutków funkcjonowania w tym okresie uznanej za nieważną Uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 15 maja 2006 r.; przy uwzględnieniu przeznaczenia w aktualnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, pod rządami którego nieruchomość została zbyta. Kryterium doboru i oceny nieruchomości podobnych był także stan prawny -możliwości wykorzystywania inwestycyjnego terenu. Dokonany wybór z poszczególnych segmentów rynku nieruchomości i ich cechy rynkowe zostały opisane, uzasadnione na tyle szczegółowo, iż pozwalają na ich kontrolę. Lokalizacja, dostępność komunikacyjna, możliwości inwestycyjne wycenianej nieruchomości są istotnymi przesłankami oceny podobieństwa nieruchomości zapisane w ustawowej definicji art. 4 ust. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rezultacie analizy porównawczej stwierdzono, iż nastąpił wzrost wartości co do wycenianej nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. opisaną powyżej uchwałą z dnia 12 grudnia 2013 r. i stanowi on różnicę pomiędzy wartością przedmiotowej nieruchomości określoną przy uwzględnieniu jej przeznaczenia po uchwaleniu aktualnego miejscowego planu, a jej wartością przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystania (jest to bowiem wartość wyższa, niż wartość nieruchomości pod rządami planu obowiązującego do 31 grudnia 2003 r.), przy jednoczesnym wzięciu pod uwagę faktycznych skutków funkcjonowania planu uznanego za nieważny. Różnica wartości wynosi [...] zł, co przy 30% stawce procentowej obowiązującej zgodnie z uchwałą daje kwotę [...]zł należnej opłaty planistycznej, a przy uwzględnieniu, iż przedmiotem zbycia był udział wynoszący [...] części opłata ta wynosi [...] zł. Przy wycenie wartości prawa własności nieruchomości nie można pominąć faktycznych skutków, jakie wywołał w zakresie cen nieruchomości miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego nieważność stwierdzono po ponad 7 latach faktycznego funkcjonowania. Z tej przyczyny rzeczoznawca uznał, iż w okresie prawnego braku planu przedmiotowa nieruchomość była faktycznie wykorzystywana na cele produkcyjno-usługowe, a zatem jej przeznaczenie było zbliżone do przeznaczenia w aktualnie obowiązującym planie, ale nie tożsame. Stąd też wzrost wartości nieruchomości po uchwaleniu planu -jakkolwiek nastąpił - jest niezbyt duży. Rzeczoznawca wykazał, iż wejście w życie planu miejscowego spowodowało wzrost wartości wycenianej nieruchomości. Obowiązywanie na danym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego daje bowiem pewność co do możliwości inwestycyjnych i ewentualnych ograniczeń, której nie ma w przypadku braku planu, mimo iż faktyczne wykorzystanie nieruchomości jest - jak wyżej zaznaczono - zbliżone do przeznaczenia określonego w planie. Na powyższe rozstrzygniecie E. M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywatela do organów Państwa, a nie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa; - art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez: błędną ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem, że w sprawie zostały spełnione bezwzględne przesłanki pozytywne skutkujące obowiązkiem ustalenia "opłaty planistycznej", o których mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.; oparcie decyzji na operacie szacunkowym pomijającym skutki faktyczne w zakresie zmian cen nieruchomości, jakie wywołała unieważniona wyrokiem WSA w Krakowie uchwała wprowadzająca miejscowy plan zagospodarowania z 15 maja 2006 r. i nieuwzględnienie w decyzji tych skutków faktycznych; - 77§ 1 w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 150,156,174-176 u.g.n. poprzez błędną ocenę operatu szacunkowego w szczególności pominięcie okoliczności, że sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego jest, aby w ciągu kilku dni nieobowiązywania planu nastąpił taki wzrost wartości nieruchomości (przy przyjęciu sposobu faktycznego wykorzystywania) aby zasadne było ustalenie opłaty planistycznej. Skarżąca podniosła, że pomiędzy stwierdzeniem nieważności, a datą wejścia w życie nowego planu minęło dosłownie pięć dni. Zatem wartość (rynkowa wartość) niewątpliwie w ciągu tych kilku dni nie mogła, aż tak znacznie wzrosnąć zwłaszcza, że transakcje porównawcze pochodzą z różnego okresu czasu. Dodała, że w niniejszej sprawie konieczne jest ustalenie wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w następstwie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, a więc, że w wyniku wejścia w życie planu nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości oraz wzrost jej wartości, mający bezpośredni związek przyczynowy z ustaleniami uchwalonego planu. Chodzi tutaj o obiektywny wzrost wartości nieruchomości związany z przekwalifikowaniem nieruchomości przez uchwalenie planu. Ustalenia wymaga kwestia, czy i jaką zmianę wprowadziły zapisy planu z 2013 r. w stosunku do poprzednio obowiązujących regulacji dotyczących tej działki i czy zmiana ta wpłynęła na wzrost wartości nieruchomości. Bezspornym jest, że w okresie od 23 lutego 2011 r. do 11 lutego 2014 r. działka ta była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jako tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów o symbolu planu A 1P. W dniu 11 lutego 2014 r. prawomocny stał się wyrok WSA w Krakowie stwierdzający nieważność uchwały zatwierdzającej ten plan. Unieważniona uchwała wywoływała jednak nieodwracalne skutki faktyczne w zakresie zmian cen nieruchomości, których przeznaczenie zmieniał unieważniony plan (wpływała na wartość rynkową działek). Stwierdzenie nieważności tej uchwały nie miało żadnego wpływu na ceny nieruchomości, których przeznaczenie w planie z 2013 r. było takie samo, gdyż faktem powszechnie znanym było podjęcie nowej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jej opublikowanie w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 16 stycznia 2014 r., a więc przed prawomocnym stwierdzeniem nieważności uchwały. Skarżąca podniosła nadto, że sprzeczne z zasadami racjonalnego podejścia, a także art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jest przypuszczenie, że między 11 lutego 2014 r. a 16 lutego 2014 r. tj. między datą wydania wyroku przez NSA i datą wejścia w życie uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość nieruchomości skarżącej uległa zmianie. Ponieważ operaty szacunkowe podlegają ocenie na podstawie art. 80 kpa ich ocena musi być zgodna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Do wyceny nieruchomości w zakresie wartości przed wejściem w życie planu oraz po jego wejściu w życie powinny być brane pod uwagę transakcje zbliżone czasowo. Nadto z doświadczenia życiowego wynika, że w 5 dni wartość nieruchomości nie wzrasta, mając na uwadze fakt, że w tych 5 dniach nie było jakiekolwiek transakcji objętej transakcjami porównawczymi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Wynik przeprowadzonej wg. powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji jest negatywny. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia o z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U.2017/1073), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości ". Ta regulacja nie ma charakteru samodzielnego. Ustawodawca nie pozostawił kwestii "wzrostu wartości nieruchomości" ocenie organów, lecz w przepisie kolejnym wprowadził wiążące odniesienia, dopełniając w ten sposób definicję wymienionego pojęcia. W art. 37 ust. 1 zapisał, że "wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem". Jednocześnie w ust. 11 art. 37 ustawodawca co do zasad określania wartości nieruchomości odesłał do przepisów o gospodarce nieruchomościami. Jest oczywiste, że te ostatnie przepisy winny mieć zastosowanie w takim zakresie, w jakim odpowiednich regulacji nie zawierają przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Bezdyskusyjne jest, że wzrost wartości nieruchomości musi pozostawać w bezpośrednim związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Czynnikiem mającym wpływ na wartość jest zmiana /czy też określenie/ przeznaczenia nieruchomości w planie. Po to jednak, aby stwierdzić, czy w ogóle wzrost wartości nastąpił, konieczne jest odniesienie wartości "obecnej" do wartości "poprzedniej". Wartość obecna ustalana jest w uwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości w obecnym planie. Inaczej rzecz ma się z wartością "poprzednią". W tym zakresie regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy o gospodarce nieruchomościami nie są całkowicie spójne. Z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że generalnie przy szacowaniu nieruchomości należy uwzględniać w pierwszej kolejności jej przeznaczenie, które jednak w razie braku planu zagospodarowania przestrzennego ustala się (w drugiej kolejności) na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a dopiero przy braku studium lub decyzji uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pomija zatem etap wymieniony w cytowanym przepisie ustawy o gospodarce nieruchomościami w drugiej kolejności. W rozpoznawanej sprawie organy przyjęły, że wzrost wartości zbytej nieruchomości stanowi różnicę między jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Stanowisko to, co do zasady, należy podzielić w szczególnych okolicznościach rozpoznawanej sprawy: zbyta nieruchomość w planie z dnia z dnia 30 listopada 1994 r. mieściła się w terenie rolnym, ale też już wtedy była przeznaczona do docelowego programu usług komercyjnych o symbolu: - R/UC, a w planie z dnia 15 maja 2006 r. znalazła się w terenach obiektów produkcyjnych, składów i magazynów o symbolu: -A1P. Chociaż pierwszy z w/w planów wygasł z dniem 31 grudnia 2003 r., a nieważność drugiego stwierdzona została wyrokiem sądu, to niewątpliwie ich zapisy kształtowały postrzeganie nieruchomości na rynku jako nieruchomości "przemysłowej". To "faktyczne korzystanie" określiły organy jako "produkcyjno-usługowe". Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że taki sposób faktycznego korzystania jest zbliżony do przeznaczenia terenu A30PU (oraz fragmentarycznie KDZ) w obowiązującym planie- obiekty produkcyjne, składy i magazyny-, ale nie tożsame. Nie wyjaśniło jednak Kolegium w ogóle, na czym brak owej tożsamości ma polegać. Tymczasem właśnie w tym enigmatycznym stwierdzeniu tkwi istota sprawy, skoro wartość nieruchomości ma być różna ze względu na różne możliwości jej zagospodarowania. Ani organy, ani rzeczoznawca nie wykazali, aby przeznaczenie nieruchomości w planie w porównaniu do przyjętego "faktycznego korzystania" dawało lepsze (inne) możliwości zagospodarowania mające wpływ na wartość. Rzeczoznawca, co prawda stwierdził, że "uchwalenie planu spowodowało zwiększenie możliwości inwestycyjnych", ale twierdzenia tego nie poparł żadnym argumentem (k.258). Co więcej, szacując wartość nieruchomości w obu wersjach, rzeczoznawca przyjął do porównań te same transakcje, a cechom porównywanych nieruchomościom przypisał te same wagi tej samej wartości, z wyjątkiem jednej. Tą wyjątkową cechą nie jest zaś różnica w faktycznych i realnych możliwościach zagospodarowania nieruchomości, lecz sam fakt objęcia nieruchomości planem zagospodarowania przestrzennego (por. k.k. 264, 260). Przyjęcie takiego kryterium rozróżniającego pozostaje, zdaniem Sądu, w sprzeczności z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazującym stosowanie kryterium przeznaczenia czy też sposobu wykorzystania. Także w orzecznictwie przyjmuje się, że wzrost wartości nieruchomości musi być spowodowany nowym przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym, czy też jej przekwalifikowaniem, a nie innymi okolicznościami (por. np. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r. II OSK 517/16, z dnia 25 września 2007 r. II OSK 1244/06). Przyjmując jako kryterium różnicujące wartość nieruchomości sam fakt uchwalenia planu, organy naruszyły przepis art. 37 usty.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U.2017/1073). Nie ustaliły przy tym i nie wykazały, czy i jakie, adekwatne do treści w/w przepisu okoliczności spowodowały wzrost wartości zbytej nieruchomości. Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i 1c, w zw. z art. 135 uchylono decyzje organów obu instancji,