II SA/Kr 1139/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi S. H. na decyzję Wojewody z dnia [...] 1995 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki; I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zakresie określenia terminu rozbiórki; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; Kierownik Urzędu Rejonowego w N. decyzją z dnia [...] 1995r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 48, art. 103 ust. 1, art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) oraz art. 104 kpa, nakazał S.H. dokonać rozbiórki trzech tuneli foliowych zrealizowanych na działce nr [...] w R. w terminie do dnia 31 lipca 1995r. oraz teren po rozbiórce uporządkować. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...]maja 1995r. ustalono, że S.H. zrealizował na działce nr [...] w R. trzy tunele ogrodnicze. Szkielet konstrukcji tuneli wykonano z kształtowników stalowych, pokrycie z folii, a w tunelach wykonano instalację grzewczą. Organ wskazał, że dwa tunele o wymiarach 6,30 i 6,90 x 24,10 m zlokalizowane są w odległości 0,60 - 0,90 m od istniejącej sieci gazowej średnioprężnej o średnicy 75, natomiast trzeci tunel o wymiarach 6,80 x 10,30 m zlokalizowany jest w odległości 13,80 od w/w gazociągu. Organ ustalił też, że S.H. zrealizował przedmiotowe tunele początkiem kwietnia 1995r. bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę, w związku z czym orzeczenie rozbiórki było, zdaniem organu, uzasadnione. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody wniósł S.H. , który podniósł, że przed przystąpieniem do realizacji przedmiotowych tuneli uzyskał informację w Urzędzie Gminy w G. , że do wykonania tuneli foliowych nie jest konieczne pozwolenie na budowę. Podkreślił też, że, opierając się na tej informacji, zbudował tunele, co wymagało sporego nakładu pracy oraz zaciągnięcia pożyczki bankowej. Wojewoda decyzją z dnia[...] lipca 1995r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że przeprowadzona przez organ l instancji kontrola wykazała, że odwołujący się samowolnie wybudował trzy tunele foliowe ogrodnicze wraz z instalacją grzewczą w kwietniu 1995r. Wojewoda wskazał, ze zgodnie z art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego tunel foliowy ogrodniczy jest budowlą, a ponieważ nie został wymieniony w art. 29 Prawa budowlanego, jego budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem w ocenie Wojewody organ l instancji zasadnie nakazał rozbiórkę przedmiotowych tuneli w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego . Skargę na powyższą decyzję Wojewody do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wniósł S.H. , domagając się jej uchylenia oraz wstrzymania jej wykonania. W uzasadnieniu skargi zarzucono naruszenie art. 3 ust. 3 i art. 29 Prawa budowlanego oraz art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Skarżący podniósł, że organy administracyjne nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego, opierając się jedynie na zawiadomieniu pochodzącym z zakładu gazowniczego oraz pobieżnie dokonanej wizji lokalnej. Ponadto skarżący zarzucił, że nie wzięto pod uwagę faktu, iż został błędnie poinformowany o braku obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę tuneli foliowych oraz że nie powołano biegłego w celu ustalenia, iż przedmiotowe tunele nie stanowią zagrożenia dla sieci gazowniczej. Wskazał też, że tunele te zostały wybudowane nie na fundamentach ciągłych, lecz przerywanych (małych cokolikach), przez co nie powinny być zaliczane do budowli, ale raczej do obiektów gospodarczych uzupełniających stałą zabudowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie postanowieniem z dnia [...] września 1995r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie postanowieniem z dnia 16 kwietnia 1996r. zawiesił postępowanie sądowe ze względu na postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym dotyczącym art. 48 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który stał się właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), postanowieniem z dnia [...] listopada 2008r. podjął z urzędu postępowanie sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wskazano wyżej, sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z uwagi na przepis art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie "ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie trzeba zauważyć, że w przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja Wojewody utrzymuje w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w N. , która ustała termin rozbiórki do dnia 31 lipca 1995r. Należy podkreślić, że art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji organów obu instancji nie zawierał podstawy do określenia w decyzji nakazującej rozbiórkę terminu wykonania rozbiórki obiektu budowlanego. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 1 czerwca 1998r. (sygn. akt OPS 2/98) oraz w wyroku z dnia 21 maja 1999r. (sygn. akt IV SA 1522/96). Skoro zaś decyzje organów obu instancji zawierają taki termin, należy uznać, że decyzje te w części dotyczącej terminu rozbiórki zostały wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym nieważna jest decyzja wydana bez podstawy prawnej. Zatem Sąd, podzielając w niniejszej sprawie poglądy wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 1999r. (sygn. akt IV SA 570/97), 19 maja 1999r. (sygn. akt IV SA 270/96) oraz 5 października 1999r. (sygn. akt IV SA 1502/97), na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa stwierdził, że w tej części przedmiotowe decyzje dotknięte są nieważnością. W ocenie Sądu organy prowadzące postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie podjęły wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a mianowicie ustaliły rodzaj wzniesionego przez skarżącego obiektu budowlanego, jego usytuowanie, czas, w którym obiekt został zbudowany oraz fakt, że skarżący jako inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę przedmiotowych tuneli foliowych. Zatem spełnione zostały wymogi stawiane postępowaniu dowodowemu przez przepisy art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa. Należy również podkreślić, że stan faktyczny w niniejszej sprawie w zasadzie był bezsporny, ponieważ cechy przedmiotowych tuneli oraz ich usytuowanie w terenie zostały ustalone na podstawie oględzin dokonanych w dniu [...] maja 1995r. Z protokołu oględzin (k. [...] akt administracyjnych) wynika, że brała w nich udział żona skarżącego D.H. , która podała, że tunele zostały wykonane w kwietniu 1995r., a z notatki służbowej sporządzonej w dniu [...] maja 1995r. i podpisanej przez skarżącego (k. [...] akt administracyjnych) jednoznacznie wynika, że skarżący nie wniósł zastrzeżeń w stosunku do treści protokołu i szkicu stanowiącego załącznik do protokołu oraz oświadczył, że nie posiadał decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowych tuneli. Nie jest natomiast zasadny zarzut podniesiony przez skarżącego, że do wykonania tuneli foliowych nie jest konieczne pozwolenie na budowę, ponieważ zostały wybudowane nie na fundamentach ciągłych, lecz przerywanych (małych cokolikach), przez co nie powinny być zaliczane do budowli, ale raczej do obiektów gospodarczych uzupełniających stałą zabudowę. Jak wskazano wyżej niespornym w sprawie jest, że przedmiotowe tunele są zostały wybudowane na fundamentach, a więc są trwale połączone z gruntem, jak również zostały wyposażone w instalację grzewczą, a zatem nie kwalifikują się jako obiekty zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w myśl art. 29 Prawa budowlanego (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2000r., sygn. akt IV SA 2178/97). W niniejszej sprawie Sąd podziela również pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2006r. w sprawie II OSK 1099/05, że jedynie "tunel foliowy, niepołączony trwale z gruntem i nie mający jakichkolwiek instalacji, nie odpowiada pojęciu budowli zdefiniowanemu w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane". Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodzi, ponieważ, jak wspomniano wyżej, tunele wzniesione przez skarżącego są trwale połączone z gruntem, jak również zostały wyposażone w instalację grzewczą, a zatem mieszczą się w definicji obiektu budowlanego z art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, gdyż stanowią budowlę stanowiącą całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami urządzeniami. Dlatego stosownie do art. 28 w związku z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego w postaci przedmiotowych tuneli foliowych inwestor mógł rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Niespornym zaś jest, że skarżący takiego pozwolenia przed rozpoczęciem robót budowlanych polegających na budowie tuneli nie uzyskał, a więc dopuścił się samowoli budowlanej, co uprawniało właściwy organ na podstawie art. 48 Prawa budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. Istotnym jest, że organy administracyjne obowiązane są do stosowania prawa obowiązującego w dniu wydawania przez nie rozstrzygnięć. Zatem w przedmiotowej sprawie organ l instancji oraz organ odwoławczy zastosowały przepisy dotyczące rozbiórki zawarte w ustawie z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995r. Nie było możliwe zastosowanie łagodniejszego reżimu prawnego dotyczącego rozbiórek samowoli budowlanych przewidzianego w Prawie budowlanym z 1974r, ponieważ zgodnie z art. 103 § 2 Prawa budowlanego z 1994r. przepisu art. 48 przewidującego obowiązek rozbiórki obiektów budowlanych lub ich części wzniesionych bez pozwolenia na budowę nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 roku lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. W niniejszej sprawie niewątpliwym jest, że rozbiórka została orzeczona w stosunku do obiektu wzniesionego po 1 stycznia 1995r, a więc po wejściu w życie Prawa budowlanego z 1994 roku. Należy również wyjaśnić, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu orzekania nie była możliwa legalizacja tuneli foliowych wybudowanych bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Wprawdzie taką możliwość dawał przepis art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, który w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organy administracyjne stanowił, że nie można nakazać rozbiórki, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednak w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, ponieważ skarżący wykonał roboty budowlane w roku 1995, a decyzja organu odwoławczego została wydana w dniu 4 lipca tego samego roku. W związku z tym zarzut skarżącego dotyczący błędnego poinformowania przez urząd o braku obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę tuneli foliowych nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Podobnie podnoszony w skardze brak powołania przez organy biegłego w celu ustalenia, iż przedmiotowe tunele nie stanowią zagrożenia dla sieci gazowniczej nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji w przedmiocie nakazania rozbiórki. Wobec powyższego należało uznać, że w sprawie zakończonej zaskarżona decyzją nie doszło do naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego ani też Prawa budowlanego i dlatego na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił, a ze względów wskazanych wyżej stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji w zakresie ustalenia terminu rozbiórki, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy.