II SA/Kr 1140/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2009 r. sprawy ze skargi K.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania; I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego K.W. kwotę 100 zł ( sto złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Burmistrza Miasta R. z dnia 4.03.2009r., znak [....] , na podstawie art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6.09.2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U., Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) w związku z art. 2 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29.08.1997r. o ochronie danych osobowych ( tekst jednolity Dz. U. z 2002r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.), a także art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. - odmówiono K.W. udostępnienia informacji publicznej zawartej w prowadzonym przez Burmistrza Miasta R. rejestrze decyzji o warunkach zabudowy za lata 2006, 2007, 2008, w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości objętych decyzjami o warunkach zabudowy, zawartych w kolumnie nr 5 prowadzonego rejestru. Orzekając w ten sposób podano, że udostępnienie wnioskodawcy informacji publicznej w tej części naruszałoby prywatność właścicieli działek objętych decyzjami o warunkach zabudowy, która podlega ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6.09.2001r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 2 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29.08.1997 r. o ochronie danych osobowych. Za pomocą informacji dotyczącej numeru ewidencyjnego działki można pośrednio określić tożsamość jej właściciela , tj. jego dane osobowe w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Regulacja zawarta w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej sprzeciwia się udzieleniu wnioskodawcy informacji publicznej w tym właśnie zakresie. W decyzji zawarto pouczenie o sposobie wniesienia odwołania. Nie zgadzając się z powyższy rozstrzygnięciem, K.W. wniósł odwołanie od decyzji Burmistrz Miasta R. z dnia 4.03.2009r., znak [....] , w którym domagał się jej uchylenia, polemizując w obszernych wywodach z zasadnością wskazań na możliwość naruszenia prywatności właścicieli działek objętych decyzjami o warunkach zabudowy przez udostępnienie informacji publicznej o oznaczeniu nieruchomości zawartych w kolumnie nr 5 rejestru. Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 4.06.2009r., znak [....] , na podstawie art. 134 k.p.a. oraz art. 5 ust. 2 i art. 22 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6.09.2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z poźn. zm.), stwierdzono niedopuszczalność powyższego odwołania. W uzasadnieniu postanowienia podano, że organ odwoławczy jest zobowiązanym w postępowaniu wstępnym podjąć czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Prowadzona w tym zakresie kontrola wskazuje, że organ pierwszej instancji wadliwie zamieścił w zaskarżonej decyzji klauzulę dotyczącą wniesienia odwołania. Powyższe zapewne jest wynikiem przeoczenia treści art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji. W cytowanym przepisie ustawodawca wyłączył kognicję sądu administracyjnego w sprawach, w których podmiotowi odmówiono dostępu do informacji publicznej, przyznając stronie prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie informacji. Użyte w art. 22 ust. 1 ustawy określenie - "z powołaniem się" , oznacz iż wystarczy, że podmiot dysponujący taką informacją powoła się na wymieniony w tym przepisie przedmiot ochrony, aby wyłączyć możliwość kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny. Jeżeli podstawą odmowy udostępnienia informacji jest prawo do prywatności osoby fizycznej, stronie ubiegającej się o taką informację nie przysługuje odwołanie do organu odwoławczego od decyzji organu odmawiającej jej udostępnienia, gdyż organ ten nie jest właściwy do rozpoznawania takiej sprawy. Może ona jedynie wystąpić zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy do właściwego sądu powszechnego z powództwem o udostępnienie tej informacji. Unormowanie art. 22 ust. 1 i 3 ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Zatem niezgodne z treścią powyższego przepisu, pouczenie strony przez organ o prawie wniesienia odwołania od decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie ma wpływu na jego zastosowanie. W rozpatrywanym przypadku odmowa udostępnienia informacji publicznej nastąpiła z powołaniem się na prawo do prywatności właścicieli działek objętych decyzjami o warunkach zabudowy, zawartych w kolumnie nr 5 prowadzonego przez Burmistrza Miasta R. rejestru. Zostały zatem spełnione przesłanki wniesienia powództwa do sądu powszechnego. To zaś wyklucza jednoczesną drogę administracyjną. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Brak wzmianki o niedopuszczalności odwołania w art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma przy tym znaczenia, albowiem wystarczy wskazanie przez ustawodawcę jako właściwej drogi przed sądem powszechnym . Podobne rozwiązanie zawiera przepis art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 17.05.1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne dotyczący rozgraniczenia nieruchomości, zgodnie z którym strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji przekazania sprawy sądowi (powszechnemu). W tym przepisie również ani nie wyłączono wprost odwołania, ani nie postanowiono wyraźnie o ostateczności decyzji, ale nie ma wątpliwości, że od decyzji (wójta) odwołanie nie przysługuje właśnie ze względu na ustanowienie przez ustawodawcę drogi przed sądem powszechnym. W świetle powyższego, odwołanie w niniejszej sprawie należały uznać za niedopuszczalne. Zawarte w zaskarżonej decyzji błędne pouczenie nie może kreować prawa do odwołania, które to prawo musi wynikać z przepisów obowiązujących powszechnie. Nieskuteczność złożonego odwołania w najmniejszym stopniu nie wpływa na możliwość zakwestionowania odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, co jednak należy uczynić nie w postępowaniu administracyjnym, lecz w trybie wskazanym w art.22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. poprzez wniesienie powództwa do właściwego sądu powszechnego. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 4.06.2009r., znak [....] , K.W. domagał się stwierdzenia jego nieważności , a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucał rażące naruszenie : art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art.15 k.p.a. i art.127 k.p.a. w związku z art. 16 ust.2 ustawy z dnia 6.09.2001r. o dostępie do informacji publicznej, jak również art. 22 ust. 1 tej ustawy. Uzasadniając powyższe wskazywał, że w zaskarżonym postanowieniu organ bezkrytycznie powielił stanowisko przyjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w postanowieniu z dnia 5.02.2004r. znak [....] ., nie konfrontując go z późniejszymi rozstrzygnięciami sądów administracyjnych poddającymi jednoznacznej krytyce taki pogląd. Z orzecznictwa, które skarżący przytaczał wynika, że zgodnie z art. art.16 ust 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej postępowanie administracyjne w takiej sprawie winno być dwuinstancyjne. Nie ma powodów do odstępstw od regulacji zawartej w art.15 k.p.a., gdyż wówczas doszłoby do naruszenia odesłania zawartego w powyższym przepisie. Od decyzji wydanej w trybie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stronie przysługuje odwołanie stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. To fundamentalne założenie jest wyrazem konstytucyjnej zasady ustanowionej w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Za takim stanowiskiem przemawia nie tylko odesłanie zawarte w art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale także inne argumenty oparte o wyniki wykładni systemowej. W polskim prawie znane są dwa sposoby połączenia postępowania administracyjnego z sądowym postępowaniem cywilnym. Pierwszy - polega na weryfikowaniu decyzji administracyjnej w sądowym postępowaniu, drugi zaś - na "przeniesieniu" sprawy do dwuinstancyjnego postępowania cywilnego. Tego typu relacja występuje na przykład w przypadku naprawienia szkód, o których mowa w ustawie z dnia 18.07.2001r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz.2019 ze zm.), na co wskazuje treść art. 186 tej ustawy. Do tego sposobu należy także tryb określony w art. 33 ust.3 ustawy z dnia 17.05.1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz.2027 ze zm.). Nie jest to postępowanie odwoławcze i nie kończy się ono orzeczeniem weryfikującym decyzję wydaną na administracyjnym etapie rozpatrzenia sprawy. Do tego właśnie sposobu połączenia postępowania administracyjnego i postępowania cywilnego zaliczyć należy tryb określony w art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powództwo wniesione do sądu powszechnego, po odmowie dostępu do informacji, nie jest środkiem odwoławczym od decyzji odmownej, ale inicjuje dwuinstancyjne postępowanie cywilne o udostępnienie informacji. Ustalenie etapu procedury, w którym uruchomienie postępowania cywilnego jest możliwe, powinno być oparte o precyzyjne odczytanie treści przepisu ustanawiającego szczególną procedurą. Skoro regułą jest dwuinstancyjne postępowanie administracyjne, to ograniczenie tej reguły musi wynikać z wyraźnie sformułowanej dyspozycji przepisu szczególnego. Taką nie budzącą wątpliwości normą wskazującą na "przeniesienie" sprawy do sądowego postępowania cywilnego już po wydaniu decyzji organu instancji, jest art. 33 ust. 3 w związku z art. 33 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Tak samo wyraźna jest regulacja art. 186 ust. 3 i 4 Prawa wodnego. W odróżnieniu od tych przykładów, przepis art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ustanawia normy umożliwiającej "przeniesienie" sprawy poprzez wniesienie powództwa do sądu powszechnego już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Właściwe odczytanie treści art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w powiązaniu z brzmieniem normy odsyłającej zawartej w art. 16 ust. 2 tej ustawy pozwala na konstatację, że podmiot, któremu odmówiono decyzją organu pierwszej instancji dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na prawo do prywatności, ma prawo wniesienia odwołania w administracyjnym toku instancji. Dopiero zaś po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji ostatecznej utrzymującej w mocy decyzję o odmowie udostępnienie informacji publicznej z przyczyn określonych w art. 5 ust. 2 można mówić o spełnieniu przesłanek zawartych w art. 22 ust.1 ustawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej opartej o art. 138 § 2 k.p.a. usuwa z obrotu prawnego decyzję odmowną. W tej sytuacji nie ma określonych w art. 22 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunków do wniesienia powództwa do sądu powszechnego, na co wskazuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.09.2008r. sygn. akt I OSK 296/08. Również w doktrynie prawa autorzy komentarzy do art. 22 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zgodnie wskazują na zastosowanie tego przepisu wyłącznie w odniesieniu do decyzji ostatecznych, a więc wydanych w wyniku odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Także zastosowanie reguł wykładni systemowej wewnętrznej dla interpretacji normy zapisanej w art.22 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozwala jednoznacznie stwierdzić, że przepis ten wyłącza jedynie właściwość rzeczową sądownictwa administracyjnego w zakresie kontroli legalności ostatecznych decyzji odmawiających udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę danych osobowych lub prawo do prywatności. Normy regulujące środki zaskarżenia w przypadku decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, zostały zapisane w art.16 (w odniesieniu do odmowy wyrażonej przez organ władzy publicznej) oraz art. 17 (w odniesieniu do odmowy wyrażonej przez podmiot nie będący organem władzy publicznej) ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepisy te kompleksowo regulują kwestię instancyjnych środków odwoławczych bez względu na uzasadnienie stojące u podstaw odmowy. Zatem przepisy te znajdą zastosowanie również w przypadku decyzji odmawiających udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę danych osobowych lub prawo do prywatności. Natomiast art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pozostaje przepisem szczególnym wyłącznie w stosunku do art. 21 tej ustawy, a nie w stosunku do art. 16 i art. 17 , regulujących instancyjne środki odwoławcze. Świadczą o tym zarówno umiejscowienie art. 22 w strukturze tego aktu prawnego, jak i treść art. 21 przez wprowadzenie zapisu "... z zastrzeżeniem przypadku, o którym mowa w art. 22 ...". Zatem dyspozycja art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej odnosi się wyłącznie do hipotezy objętej art. 21 tej ustawy - postępowania skargowego prowadzonego w odniesieniu do ostatecznej decyzji administracyjnej, w przypadku której na zasadach ogólnych przysługiwałoby prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, po wyczerpaniu instancyjnych środków zaskarżenia. Tylko takie odczytanie normy zapisanej w art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pozostaje w zgodzie z nadrzędnym dla tej ustawy art. 78 Konstytucji RP, jak również z art.15 k.p.a., w związku z odesłaniem zawartym w art.16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w żadnym przepisie nie ustanawia bowiem wprost wyjątku od konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności, a tylko przepis rangi ustawowej pozwalałoby na zgodne z art.78 Konstytucji RP jej ograniczenie . Skarżący wskazywał nadto na inne rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. , prezentujące odmienny od wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu pogląd na kwestię dopuszczalności odwołania w tego rodzaju sprawach. W ocenie skarżącego, zmiana stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. nie wynika z pogłębionej analizy merytorycznej problematyki dopuszczalności odwołania od decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę danych osobowych lub prawo do prywatności, ale jest wyrazem swoistego oportunizmu procesowego, gdzie organ wyższej instancji próbuje generalnie przerzucić na sąd powszechny obowiązek rozstrzygania w coraz liczniejszych postępowaniach prowadzonych w wyniku wniesienia odwołania od decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę danych osobowych lub prawo do prywatności. Mając na uwadze ciążący na Prezesie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 12.10.1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm. ) obowiązek nadzoru nad jednolitością orzecznictwa oraz nad sprawnością pracy kolegium, skarżący poddawał ocenie Sądu rozpatrzenie celowości wydania postanowienia sygnalizacyjnego w trybie art. 155 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, z analogicznym uzasadnieniem. Wskazywało nadto, że nie podziela odmiennych poglądów wyrażonych w innych sprawach, którymi nie jest związane. W piśmie procesowym z dnia [....] 2009r. , w polemice z treścią odpowiedzi na skargę , K.W. uznawał za dowolną argumentację prezentowaną w niniejszej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. , jako nie odnoszącą się do jednolitych poglądów doktryny oraz orzecznictwa i z nimi sprzeczną. Wskazywał też na negatywne skutki braku jednolitości orzekania organu dla podstawowych zasad prawa administracyjnego, które stanowi zasadą zasada praworządności oraz pogłębiania zaufania do organów państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje . Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2 , przewidziane w art. 123 § 1-2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej nierozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego, kontrola ta ma charakter ograniczony i nie obejmuje niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych lub procesowych. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń oraz obowiązujących przepisów prawa, skargę należy uznać za zasadną. Przepisy ustawy z dnia 6.09.2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm. – zwana dalej w skrócie udip ), kształtują prawo do informacji publicznej w takim zakresie, w jakim dotyczy władzy publicznej w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb oraz procedurę udostępniania informacji publicznej. Wprowadzenie w tym ostatnim zakresie regulacji szczególnych stanowi o braku podstaw do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sytuacjach innych, niż określone wprost w art. 16 ust. 1 udip, tj. wtedy, gdy dochodzi do odmowy udostępnienia informacji publicznej, albo umorzenia postępowania z przyczyn podanych w art. 14 ust. 2 udip. Analogiczną regulację zawiera także art. 17 udip, który nie ma znaczenia w stanie faktycznym niniejszej sprawy. W art. 5 ust. 2 udip wprowadzono ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Wystąpienie takich przesłanek uzasadnia odmowę udostępnienia informacji publicznej. Artykuł 16 ust. 1 udip stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Zgodnie zaś z treścią, art. 16 ust. 2 udip - " Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji." Ta ostatnia regulacja - przez użycie pojęć decyzji i odwołania, odesłanie bez jakichkolwiek wyjątków do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czy wskazanie na obowiązek oznaczenie w decyzji o odmowie udostępnienia podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji - wskazuje wprost na zaskarżalności decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, na zasadach przewidzianych w art. 127 §1 – 3 k.p.a. Artykuł 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że " Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa ". Regulacja z art. 16 ust. 2 udip pozostaje w zgodzie z powyższą normą konstytucyjną zawartą w zdaniu pierwszym, przy czym tak w samej ustawie o dostępie do informacji publicznej, jak i innych aktach prawnych rangi ustawowej brak przepisów prowadzących do wniosków odmiennych, niż wynikające z art. 16 ust. 1 i 2 udip. Nie można nie dostrzegać, że przyjęte w ustawie o dostępie do informacji publicznej rozwiązania proceduralne nie są spójne, zaś łączenie jakościowo różnych forma działania administracji publicznej takich jak rozstrzyganie decyzją oraz dokonywanie czynności materialno-technicznych, a także wprowadzanie niejednolitego systemu kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydawanych w sprawach z zakresu ustawy o dostępie do informacji publicznej, powoduje poważne komplikacje i rodzi wiele wątpliwości interpretacyjnych. Szersza niż uzasadniona stanem faktycznym niniejszej sprawy analiza tego zagadnienia w kwestii zasad orzekania na podstawie art. 138 §1 i 2 k.p.a. , czy zaskarżalności wydanych w tym trybie decyzji jest jednak przedwczesna, z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a oraz brak upoważniającej do takich rozważań, mającej podlegać kontroli decyzji organu odwoławczego, której dotąd nie wydawano. Wiązanie oceną prawną i wydawanie takich zaleceń w kwestii , której nie rozstrzygał jeszcze organ administracji publicznej jest bowiem niedopuszczalne. Gdyby nawet uznać, że zaskarżalności w toku instancji decyzji o odmowie udostępnienie informacji publicznej mają sprzeciwiać się względy celowości z uwagi na rozwiązania przyjęte w art. 22 ust. 1 udip, dyrektywy dotyczące uwzględniania wyników wykładni gramatycznej, systemowej i funkcjonalnej sprzeciwiają się przyjętej w zaskarżonym postanowieniu interpretacji, jako sprzecznej z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 16 ust. 1 i 2 udip. W świetle tych uwag za zasadny należy uznać zarzut naruszenia przy wydaniu zaskarżonego postanowienia art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art.15 k.p.a. i art.127 k.p.a. i art. 16 ust.2 ustawy z dnia 6.09.2001r. o dostępie do informacji publicznej, jak również art. 22 ust. 1 tej ustawy. Wbrew temu, na co wskazuje się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia , ani treść art. 22 udip, ani też rozwiązanie wprowadzone w art. 21 udip nie upoważniają w sprawie niniejszej do odstąpienie od stosowania zasady ogólnej z art. 15 k.p.a. oraz przepisu art. 127 k.p.a. Powyższe przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej normują zupełnie inną materię oraz nie odnoszą się swym brzmieniem do kwestii zaskarżalności w toku instancji decyzji o odmowie udostępniania informacji publicznej uzasadnianej ochroną prywatności osób fizycznych i nie wyłączają stosowania regulacji z art. 16 udip. Zaskarżone postanowienie zostało zatem wydane także z naruszeniem art. art. 134 k.p.a. W uzupełnieniu do tych wywodów można wskazać dodatkowo, że skoro zaskarżone postanowienie nie jest decyzją odmawiającą prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, nie zachodzi negatywna przesłanka do rozpoznania niniejszej skargi. Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Odstępując od stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. uwzględniono, że pomimo jednoznacznego brzmienia art. 16 ust.1 i 2 udpi kwestia zaskarżalności w toku instancji decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej budzi wątpliwości interpretacyjne rozważane szeroko w literaturze i orzecznictwie w kontekście regulacji wprowadzonych w art. 21 i 22 udip. Takie wątpliwości powodują w szczególności sygnalizowane już komplikacje w stosowaniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej , które wynikają z łączenie jakościowo różnych forma działania administracji publicznej, a także wprowadzania niejednolitego systemu kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydawanych w sprawach z zakresu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na istnienie takich poważnych trudności wskazują także autorzy komentarza powołanego w odpowiedzi na skargę, czy innych w nim wskazywanych opracowań. Charakter stwierdzonego naruszenia nie powoduje, że zaskarżone postanowienie nie może zostać zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, skoro prezentowane w nim poglądy nie prowadzą do pozbawienia strony ochrony prawnej, lecz wskazują inną , podaną w art. 22 udip drogę jej poszukiwania , która brana jest pod uwagę także w doktrynie i orzecznictwie. W opisanej sytuacji nie można zatem uznać, że zaskarżone postanowienie wydano z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 200 p.p.s.a i art. 205 §1 p.p.s.a. Zawarte w skardze wskazanie na celowość poinformowania właściwych organów zwierzchnich o stwierdzonych w niniejszej sprawie uchybieniach nawiązuje do przewidzianej w §1 tego artykułu instytucji sygnalizacji. Postanowienie sygnalizacyjne, które może być wydane od momentu wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego do uprawomocnienia się wyroku nie stanowi elementu rozstrzygnięcia skargi, zaś stosowanie tej instytucji pozostawione jest uznaniu sądu.