II SA/Kr 1146/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia WSA Mariusz Kotulski / spr. / Sędziowie : WSA Małgorzata Brachel-Ziaja AWSA Beata Cieloch Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Sułoszowa z dnia 7 lipca 2005 r.Nr XXXI/210/05 w zakresie obejmującym § 9 ust. l zd.2, § 11 ust.2 pkt 3, § 12 ust.2 pkt 4, § 46 ust. 4, § 47 ust. 4, § 48 ust. 4 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Wielmoża stwierdza nieważność § 9 ust.l zd.2, § 11 ust.2 pkt 3, § 12 ust.2 pkt 4, § 46 ust. 4, § 47 ust. 4, § 48 ust. 4 zaskarżonej uchwały Wojewoda Małopolski pismem z dnia 21 września 2005r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, w której wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXXI/210/05 Rady Gminy Sułoszowa z dnia 7 lipca 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Wielmoża w zakresie: § 9 ust. 1 zdanie 2, §11 ust.2 pkt 3, § 12 ust.2 pkt 4, §46 ust.4, §47 ust.4, §48 ust.4. W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwałą Nr XXXI/210/05 z dnia 7 lipca 2005r. Rada Gminy Sułoszowa uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sołectwa Wielmoża. W objętymi zaskarżeniem przepisami § 9 ust. 1 zdanie 2, §11 ust.2 pkt 3, § 12 ust.2 pkt 4, §46 ust.4, §47 ust.4, §48 ust.4 postanowiono o obowiązku dokonania uzgodnień lub opinii z Dyrektorem Ojcowskiego Parku Narodowego w zakresie lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych, możliwości prowadzenia działalności inwestycyjnej oraz rodzaju przedsięwzięć planowanych do realizacji na terenie Ojcowskiego Parku Narodowego i jego otuliny (w granicach obszaru objętego przedmiotowym planem miejscowym). "W ocenie strony skarżącej zapisy te stanowią naruszenie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 92, poz.880 z późn. zm.). Zgodnie z art.4 ust.1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż wszelkie normy dotyczące zasad zagospodarowania terenu ustalające jego przeznaczenie, jak również formułujące warunki zabudowy dla danego obszaru winny znaleźć odzwierciedlenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego." W konsekwencji niedopuszczalne jest zamieszczenie* w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapisów uzależniających podejmowanie czynności w tym zakresie od przyszłych uzgodnień i opinii uzyskiwanych w odniesieniu do obszaru objętego planem od podmiotów do tego nieuprawnionych. "Zaskarżone zapisy przedmiotowej uchwały wprowadzają dodatkowe normy proceduralne o charakterze otwartym, które będą miały zastosowanie dopiero po uchwaleniu planu, na etapie wydawania decyzji związanych z lokalizacją zabudowy, czy prowadzeniem działalności inwestycyjnej. Wprowadzone zapisy odsyłają do odrębnych i nie przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa procedur. (...) Powyższe znajduje uzasadnienie w treści art.10 ust.6 powołanej ustawy o ochronie przyrody, który wyraźnie określa kompetencje dyrektora parku narodowego w zakresie planowania przestrzennego." W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Sułoszowa oświadczył, iż podziela stanowisko Wojewody Małopolskiego zawarte w skardze na uchwałę nr XXXI/210/05 Rady Gminy Sułoszowa z dnia 7.07.2005r. "Wójt Gminy podjął decyzję o wprowadzeniu zaskarżonych zapisów do przedmiotowej uchwały, zdając sobie sprawę z braku podstaw prawnych." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 1999r. Dz. U. nr 15, poz. 139 z późn. zm.) Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie były zaskarżone przez organ nadzoru § 9 ust.1, § 11 ust.2 pkt 3, § 12 ust.2 pkt 4, § 46 ust.4, § 47 ust.4, § 48 ust.4 uchwały Nr XXXI/210/05 Rady Gminy Sułoszowa z dnia 7 lipca 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Wielmoża. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717) podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego oraz właściwości organów w tym zakresie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust.8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zakres treści planu nie został precyzyjnie określony w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie ulega jednak wątpliwości, że organ uchwalający plan nie jest umocowany do stanowienia regulacji prawnych w zakresie kompetencji organów administracji Przede wszystkim bowiem normy prawne, które regulują zarówno podstawy, jak i Kierunki oraz cele działania administracji nie mogą być w państwie prawa, w którym obowiązuje zasada trójpodziału władz, stanowione przez nią samą. Po drugie wyłącznie do materii ustawowej w zakresie prawa administracyjnego należy ustalanie obowiązków i praw obywateli i ich sytuacji wobec państwa, regulowanie organizacji aparatu państwowego i kompetencji organów administracji. Po trzecie należy podzielić pogląd, że ustawa nie może dopuszczać do normowania w przepisach rangi podstawowej zakresu i form stosowania władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli oraz kompetencji organów państwa w tej mierze, a przepisy podstawowe, wydawane z upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania, mogą stanowić jedynie dopełnienie tych podstaw, zawierając szczegółowe, niezasadnicze elementy regulacji prawnej (zob. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22.09.1997r, K 25/97, publ. OTK z 1997r., nr 3-4, poz.35). W konsekwencji należy przyjąć, że dekodowanie norm kompetencyjnych może mieć miejsce wyłącznie na gruncie przepisów rangi ustawowej. W literaturze (zob. J.Zimmermann: Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 120) i orzecznictwie nie budzi wątpliwości teza, że wyłącznym i jedynym źródłem norm kompetencyjnych, a co za tym idzie również i kompetencji administracyjnych mogą być akty rangi ustawowej Zakaz subdelegacji, tj. zakaz przekazywania sobie kompetencji przez same organy administracyjne bez specjalnego upoważnienia ustawowego wynika właśnie stąd ze kompetencja organów administracyjnych jest z zasady wyznaczana ustawowo i należy do tzw. materii ustawowej, czyli do obszaru, który nie może być regulowany aktami niższego rzędu. Wynika to z podstaw demokratycznego państwa prawa determinujących cele, istotę i role administracji publicznej i prawa administracyjnego, w tym z zasady wyłączności ustawy. W najnowszym orzecznictwie podkreśla się, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny i wskazuje się na zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26.01.2005r., IV SA/Wr 807/04, pub. OSS z 2005r, nr 2, poz.43). Normy kompetencyjnej nie można domniemywać i konstruować w drodze wykładni prawa, musi być ona wyraźnie w ustawie określona (zob.: uchwała NSA z dnia 15.12.2004r., FPS 2/04, publ.: ONSiWSA z 2005r., nr 1. poz.1, J.Trzciński: Glosa do uchwały SN z dnia 4 lipca 2001r., III ZP 12/01, publ.: Rzeczpospolita z 2001r, nr 12, s.5). Pojawienie się jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji (w znaczeniu upoważnienia do działania) powinno być - w konsekwencji realizacji zasady wyłączności ustawy - równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. Uwagi powyższe należy odnieść do treści art.10 ust.6 ustawy z 16.04.2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 92, poz.880 z późn zm.), wyraźnie określa kompetencje dyrektora parku narodowego w zakresie planowania przestrzennego. Zgodnie z tym przepisem: projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej parku narodowego i jego otuliny wymagają uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku narodowego. Zgodzić się zatem należy z organem skarżącym, iż przywołany przepis nakłada na organ stanowiący gminy obowiązek uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego ustaleń projektu planu odnośnie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wyłącznie na etapie sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W żadnym wypadku nie upoważnia natomiast dyrektora parku do wydawania opinii i dokonywania uzgodnień na etapie uzyskiwania decyzji administracyjnych w toku postępowania jurysdykcyjnego. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że ustawodawca nie przewidział kompetencji dla dyrektora parku narodowego w zakresie wydawania opinii i uzgodnień warunkujących lokalizację obiektów i urządzeń budowlanych. W konsekwencji wprowadzenie do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kompetencji dla Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego wskazanych w § 9 ust.1 zdanie 2 § 11 ust.2 pkt 3, § 12 ust.2 pkt 4, § 46 ust.4, § 47 ust.4, § 48 ust.4 uchwały Nr XXXI/210/05 Rady Gminy Sułoszowa z dnia 7 lipca 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Wielmoża należy ocenić jako działanie podjęte z naruszeniem właściwości Rady Gminy Sułoszowa i w związku z tym jako nielegalne. Zaskarżone: § 9 ust.1 zdanie 2, § 11 ust.2 pkt 3, § 12 ust.2 pkt 4, § 46 ust.4, § 47 ust.4, § 48 ust.4 uchwały Nr XXXI/210/05 Rady Gminy Sułoszowa z dnia 7 lipca 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Wielmoża zostały podjęte z przekroczeniem właściwości i posiadanym przez Radę Gminy Sułoszowa władztwem planistycznym i to uzasadnia zastosowanie art. 28 ust. 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie uchwała ta w powyższym zakresie podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r . Nr 153, poz. 1270). Zgodnie z treścią art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych. Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały jest zbędne.