II SA/Kr 115/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA: Sebastian Pietrzyk Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 listopada 2023 r. Nr 988/2023 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie postanowieniem z dnia 20 stycznia 2023 r. nr [...] wstrzymał D. Sp.z.o.o. jako inwestorowi – prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym zlokalizowanym na działce nr [...] w miejscowości M., gmina L., oznaczony za załączniku graficznym nr [...], z powodu realizacji robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Na powyższe postanowienie zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia złożyła D. Sp.z.o.o. w M. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 29 listopada 2023 r. nr 988/2023, działając na podstawie art. 58 § 1, art. 59 § 2, art. 123 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu wniosku D. Sp. z o.o. o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia - odmówił przywrócenia uchybionego terminu. W uzasadnieniu do wydanego postanowienia organ wskazał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia zażalenia - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowemu terminowi powoduje bezskuteczność zażalenia. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 i 2 k.p.a.: § 1. W razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. § 2. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Przez uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy podmiotu, który uchybił terminowi, rozumieć należy wskazanie takich okoliczności, których wystąpienie było niezależne od woli skarżącego i uniemożliwiało mu dopełnienie czynności procesowej w sprawie. Kolejną przesłanką, która musi obligatoryjnie zaistnieć, to strona musi wnieść wniosek o przywrócenie terminu w okresie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Ustanie przyczyny uchybienia terminu, to ustanie przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia przez zainteresowanego, który dołożył należytej staranności. Ocena, czy strona dochowała siedmiodniowego terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu należy do organu administracji publicznej. Z analizy akt niniejszej sprawy zdaniem WINB wynika, że wysłana przez organ I instancji, za pośrednictwem Poczty Polskiej, przesyłka zawierająca postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie nr [...] z dnia 20 stycznia 2023 r., została doręczona spółce w dniu 26 stycznia 2023 r. (dzień tygodnia: czwartek), co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru (vide: karta: 23 akt administracyjnych). Termin do wniesienia zażalenia upłynął więc w dniu 2 lutego 2023 r. Zażalenie oraz wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia zostały zaś złożone osobiście na dziennik podawczy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie w dniu 23 lutego 2023 r. We wniosku o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia zażalenia spółka, jako przyczynę uniemożliwiającą dochowania terminu, wskazała konieczność poszukania specjalisty w zakresie prawa budowlanego. Jak wskazano, postanowienie o wstrzymaniu inwestorowi prowadzenia pracy przy obiekcie zostało wydane w bardzo skomplikowanej sprawie, podzielonej w zasadzie na 15 postępowań. W ocenie organu, spółka nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu. Nie uprawdopodobniła bowiem, aby istniała taka przeszkoda, której nie mogłaby usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. W ocenie MWINB wniesienie zażalenia nie jest czynnością, która bezwarunkowo wymagałaby specjalistycznej wiedzy, a zażalenie jest środkiem zaskarżenia, które nie wymaga szczególnej formy (art. 144 w zw. z art. 128 k.p.a.). Wystarczające jest to, że wynika z niego niezadowolenie strony lub osoby trzeciej z treści zaskarżonego postanowienia. Nie trzeba powoływać podstawy prawnej ani szczegółowego uzasadnienia. W świetle powyższego WINB wyraził ocenę, zgodnie z którą argumenty przedstawione na uzasadnienie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia nie pozwalają na przyjęcie, że strona nie ponosi winy za uchybienie terminowi. Nie można bowiem uznać, że istniała przeszkoda niemożliwa do przezwyciężenia i niemożność dołożenia należytej staranności do złożenia w terminie zażalenia. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła D. Sp. z.o.o. zarzucając naruszenie: 1/ art. 58 § 1 i 2 k.p.a. poprzez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia przez skarżącego zażalenia, pomimo że skarżąca uprawdopodobniła, że uchybienie terminu do wniesienia zażalenia nastąpiło bez jej winy, podczas gdy skarżąca wykazała, że z uwagi na znaczne rozbudowanie stanu faktycznego sprawy, liczbę dokumentów, z którymi należało się zapoznać, jak również konieczność znalezienia profesjonalnego pełnomocnika, który podjąłby się zajęcia sprawą, skarżąca bez swojej winy nie dochowała terminu do wniesienia zażalenia, a ponadto równocześnie z wniesieniem wniosku o przywrócenie terminu złożyła zażalenie, czym spełniła przesłanki do przywrócenia terminu; 2/ art. 80 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, którym dysponował, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez skarżącą w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały przez nią uprawdopodobnione; 3/ art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu skarżącej, przejawiające się w zignorowaniu aspektu organizacyjnego przedsiębiorstwa skarżącej, jak również wszelkich okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie na wniesienie zażalenia, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w bardzo skomplikowanej sprawie podzielonej w zasadzie na 15 postępowań. Mając na uwadze konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego, skarżąca nie wniosła zażalenia w terminie przewidzianym przez prawo. Mając na względzie nieznajomość akt sprawy, jak również procedur związanych z postępowaniem administracyjnym, dopiero w dniu 20 lutego 2023 r., tj. po wykonaniu wglądu w akta sprawy przez pełnomocnika skarżącej, powzięła ona informację o konieczności złożenia zażalenia na ww. postanowienie. Skarżąca zachowała termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, składając je w terminie 7 dni od dnia dokonania wglądu w akta sprawy, a także wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu złożyła ona przedmiotowe zażalenie. Skarżąca nie została zawiadomiona o możliwości zaznajomienia się z aktami postępowania wbrew art. 10 § 1 k.p.a., a zatem organ pierwszej instancji zachował się nielojalnie względem strony. Pierwszą czynnością w sprawie, o której skarżąca została poinformowana, było doręczenie postanowienia o wstrzymaniu inwestorowi prowadzenia prac budowlanych przez organ pierwszej instancji. Powołując się na powyższe skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.), w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Dla zastosowania art. 58 k.p.a. powinny być zatem spełnione następujące cztery przesłanki: 1. wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu, 2. uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy w uchybieniu terminu, 3. dochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, 4. dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracany termin, np. wniesienie odwołania lub zażalenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że przez uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony należy rozumieć okoliczności, których wystąpienie było niezależne od woli tej strony i uniemożliwiło dokonanie czynności procesowej w terminie. Chodzi zatem o wskazanie przeszkody, której strona nie była w stanie przezwyciężyć nawet przy dochowaniu najwyższej staranności w zakresie prowadzenia swoich spraw, przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Nadto w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przeszkoda, o której mowa musi mieć charakter nagły. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy należy zaliczyć przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwala na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar. Ponadto ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie (por. Wyrok NSA z 9.05.2023 r., III OSK 2162/21, LEX nr 3569009). We wniosku skarżąca spółka powołała się na skomplikowany charakter sprawy, konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego, brak znajomości akt sprawy, brak znajomości prawa administracyjnego. Zdaniem skarżącej dopiero po przejrzeniu akt sprawy w dniu 20 lutego 2023 r. ustała przyczyna niemożności złożenia zażalenia. Żaden ze wskazanych przez skarżącą spółkę powodów uchybienia terminu nie spełnia zdaniem Sądu przesłanki "braku winy" w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a. O braku winy można mówić jedynie wówczas, gdy strona działała z najwyższą starannością, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się obiektywnie niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od strony. Przeszkoda taka ma zwykle nagły charakter i nie można przezwyciężyć jej nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (por. Wyrok NSA z 10.11.2022 r., III OSK 2941/21, LEX nr 3441746). Jak wskazuje się w orzecznictwie, oczekiwanie na poradę radcy prawnego nie jest przesłanką uprawdopodobniającą brak winy strony w uchybieniu terminowi dokonania czynności procesowej (wyrok NSA w Lublinie z 26.11.1997 r., I SA/Lu 1219/96, LEX nr 31857); trudności w prowadzeniu działalności gospodarczej i inwestycyjnej, kłopoty w kontaktowaniu się z doradcą podatkowym nie można zaliczyć do przyczyn uzasadniających przyjęcie, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego, nawet obciążonego tymi problemami, są to bowiem przyczyny subiektywne, którym skarżący przy zachowaniu należytej staranności mógł zaradzić (wyrok NSA w Poznaniu z 18.11.1997 r., I SA/Po 1868/96, LEX nr 31238); nieznajomość prawa nie może być uznana za okoliczność usprawiedliwiającą uchybienie terminowi do wniesienia odwołania (niepublikowany wyrok NSA w Warszawie z 29.08.1997 r., III SA 101/96, LEX nr 30857) – A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 58. Spółce D. doręczono postanowienie organu I Instancji w dniu 26 stycznia 2023 r., w postanowieniu tym zawarto pouczenie o terminie i sposobie wniesienia zażalenia. Postanowienie to zawiera również pełne brzmienie art. 48 oraz 48a ustawy prawo budowlane oraz pouczenie o możliwości złożenia wniosku o legalizację samowolnie wzniesionego obiektu. Dalej wskazać należy, że postępowanie zostało wszczęte przez PINB w dniu 22 listopada 2022 r. o czym skarżąca została powiadomiona. Na 9 grudnia 2022 r. wyznaczone zostały przez organ oględziny, w których brał udział przedstawiciel spółki J. G.. Następnie Prezes Zarządu spółki A. K. udzielił w dniu 19 grudnia 2022 r. G. P. pełnomocnictwa do wglądu i wykonywania kopii akt spraw prowadzonych przez PINB względem spółki. Pełnomocnictwo zostało udzielone do 30 czerwca 2023 r. (k. 15 akt adm. org. I instancji). W dniu 23 grudnia 2022 r. pełnomocnik spółki zapoznał się z aktami sprawy i wykonał ich kopie (k. 16) Wszystko to oznacza, że skarżąca spółka od początku wszczętego postępowania interesowała się jego przebiegiem, dokonywała rozsądnych i adekwatnych do stanu sprawy czynności. Nie jest zatem uzasadniony zarzut skargi dotyczący naruszeni art. 10 k.p.a.. Spółka twierdzi, że sprawa jest skomplikowana, bo jest to w istocie 15 różnych postępowań. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie dysponuje aktami sprawy dotyczącymi wszystkich toczących się postępowań, ale z tych które zostały sądowi przedstawione wynika, że postępowania te dotyczą piętnastu różnych samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych. Zdaniem Sądu okoliczność ta nie ma wpływu na stopień skomplikowania sprawy. Dodać też należy, że złożenie odwołania czy zażalenia w postępowaniu administracyjnym nie jest sformalizowane i w związku z tym nie jest konieczne posiadanie szczególnej wiedzy z zakresu prawa administracyjnego. W zażaleniu wystarczy jedynie wskazanie, że żalący nie zgadza się z rozstrzygnięciem. Środki odwoławcze tj. zażalenie czy odwołanie mogą być następnie w toku postępowania przed organem odwoławczym uzupełniane co do argumentacji, także przez ustanowionych pełnomocników. Te wymogi z pewnością nie przerastają możliwości podmiotu prowadzącego od wielu już lat działalność gospodarczą (jak wynika z KRS spółka została założona w [...] r.). W konsekwencji żadna z powołanych przez skarżącą przesłanek nie ma charakteru nagłej, niespodziewanej, zewnętrznej i niezależnej od skarżącej przeszkody, której żadną miarą nie mogła przezwyciężyć. Zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione, a skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.