II SA/Kr 1150/04

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Tadeusz Woś Sędziowie : WSA Małgorzata Brachel-Ziaja AWSA Wojciech Jakimowicz / spr. / Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi Związku D. na uchwałę Rady Gminy Michałowice z dnia 24 czerwca 2004 r. Nr XXII/169/2004 w przedmiocie zbycia nieruchomości I. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana III. zasądza od Rady Gminy Michałowice na rzecz Związku kwotę 540 /pięćset czterdzieści / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Gminy Michałowice działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r, nr 142, póz. 1591 z późn. zm.) podjęła uchwałę Nr XXII/169/2004 z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie zbycia nieruchomości gruntowych powstałych z podziału działki 119/2 obręb Pielgrzymowice, jednostka ewidencyjna Michałowice, na mocy której wyraziła zgodę na zbycie nieruchomości stanowiącej własność Gminy Michałowice, obejmującą działki gruntowe, zabudowane, powstałe z podziału działki nr 119/2 o łącznej powierzchni 2.22.59 ha, obręb Pielgrzymowice, jednostka ewidencyjna Michałowice. W ustawowym terminie i w trybie przewidzianym w ustawie o samorządzie gminnym skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy Michałowice Nr XXII/169/2004 z dnia 24 czerwca 2004 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Związek D. reprezentowany przez radcę prawnego mgr M. K. zarzucając, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny Związku a ponadto została podjęta z naruszeniem art. 2 ust. 2, art. 4, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 8, art. 12 ust. 1, art. 20, art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, art. 1 pkt 17a ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w przepisach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała podjęta przez Radę Gminy Michałowice narusza interes prawny Związku. Podniesiono, że działka nr 119/2 została zakupiona w roku 1983 przez Przedsiębiorstwo K. w K. w celu założenia pracowniczego ogrodu działkowego, użytkowanego przez pracowników Przedsiębiorstwa. Z uwagi na obowiązującą w tym czasie ustawę z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, Przedsiębiorstwo K. pismem z dnia [...] lutego 1984 r. przekazało w/w teren we władanie Związkowi D., występując o rejestrację ogrodu w Związku D. Pracowniczy Ogród Działkowy "[...]" został zarejestrowany w rejestrze pracowniczych ogrodów działkowych jako stały pracowniczy ogród działkowy. Działka nr 119/2 została zakupiona przez Przedsiębiorstwo K. w K. aktem notarialnym od osoby fizycznej na cele pracowniczego ogrodu działkowego w oparciu o zezwolenie na zakup gruntu wydane w decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] sierpnia 1983 r. Skarżący podnosi, że Związek występował do Przedsiębiorstwa K. w K. o przekazanie działki nr 119/2 na rzecz Związku. Do przekazania nieruchomości nie doszło z uwagi na komunalizację. W wyniku decyzji komunalizacyjnej Wojewody z dnia [...] marca 1998 r. własność nieruchomości nabyła Gmina Michałowice. Skarżący występował również do Gminy Michałowice o przekazanie działki nr 119/2 w użytkowanie wieczyste względnie w użytkowanie na rzecz Związku. Początkowo Rada Gminy Michałowice podjęła Uchwałę Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. uchyloną następnie uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. tej Rady. Pismem z dnia [...] maja 2002 r. Urząd Gminy poinformował Związek, że wstrzymuje się od ostatecznego załatwienia sprawy, tj. przekazania Związkowi gruntu w użytkowanie wieczyste, a sprawa pracowniczych ogrodów działkowych zostanie przekazana organom gminy wybranym w jesiennych wyborach. Do wniosku Związku o przekazanie nieruchomości w użytkowanie Rada Gminy nie ustosunkowała się. Rada Gminy Michałowice podjęła jednak zaskarżoną uchwałę Nr XXI 1/169/2004 z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie zbycia nieruchomości gruntowych powstałych z podziału działki nr 119/2, co prowadzi faktycznie do likwidacji Pracowniczego Ogrodu Działkowego "P. " z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Skarżący podnosi, że działka nr 119/2 w dacie zakupu na cele pracowniczego ogrodu działkowego stanowiła grunt rolny. Związek figurował jako władający gruntem. W planie zagospodarowania przestrzennego w dacie założenia ogrodu, nieruchomość figurowała jako grunt rolny we władaniu Związku. Po dokonaniu komunalizacji Gmina jednostronnie bez powiadomienia skarżącego dokonała zmiany przeznaczenia gruntu określając działkę nr 119/2 jako grunt rolny przeznaczony pod uprawy i budownictwo zagrodowe, a z rejestru gruntu został wykreślony jako władający Związek. Czynności te zostały podjęte przez Gminę mimo faktu, że w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości sporządzonej przez Urząd Gminy stanowiącej podstawę dokonanego spisu inwentaryzacyjnego i decyzji komunalizacyjnej zapisano, iż użytkownikiem nieruchomości jest Związek. Pismem z dnia [...] listopada 2003 r. Urząd Gminy poinformował skarżącego, że nie jest możliwe przekazanie działki nr 119/2 w nieodpłatne użytkowanie Związkowi, ponieważ przedmiotowa działka zarówno w bieżącym, jak i przygotowywanym planie zagospodarowania przestrzennego została wprawdzie przeznaczona na cele rolne, lecz nie na cele pracowniczego ogrodu działkowego. Urząd Gminy nie wziął pod uwagę wniosku Związku zawartego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2003 r. dotyczącym zmiany planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Michałowice, pozostawiając w/w pismo bez załatwienia. Skarżący dodaje również, że w piśmie z dnia [...] lipca 2004 r. złożył uwagi do projektu studium zagospodarowania przestrzennego, wnosząc o przeznaczenie działki nr 119/2 pod pracowniczy ogród działkowy i podnosi, że stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych - pracowniczym ogrodem działkowym jest obszar gruntu rolnego podzielony na działki, przeznaczony pod uprawy ogrodowe. Nic zatem nie stoi na przeszkodzie, aby w przygotowywanych planach zagospodarowania przestrzennego działka nr 119/2 została przeznaczona na cele pracowniczego ogrodu działkowego i została przekazana na rzecz Związku w nieodpłatne użytkowanie. Ponadto Związek na podstawie art. 4 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych zakłada i prowadzi na zasadzie wyłączności pracownicze ogrody działkowe. Skarżący wskazuje, ze zaskarżona uchwała podjęta przez Radę Gminy prowadzi faktycznie do likwidacji Pracowniczego Ogrodu Działkowego "P. " z naruszeniem art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Naruszono również w ocenie skarżącego art. 12 ust. 1 tej ustawy, z którego m.in. wynika, że podział gruntu na działki należy do Związku. Zaskarżona uchwała narusza również art. 1 pkt 17 lit. a ustawy z. dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w przepisach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej, z którego wynika, że sprawy pracowniczych ogrodów działkowych stanowią zadanie własne gmin, a także art. 7 ust. 1 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, wg którego obowiązek zapewnienia gruntów na potrzeby ogrodów działkowych ciąży na organach gminy. Zaskarżona uchwała narusza także zdaniem skarżącego art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stanowiące, że przepisy dotyczące mienia gminnego nie naruszają praw osób trzecich do w/w mienia skoro zaskarżona uchwała Rady Gminy narusza prawa Związku. Ponadto naruszono przepis art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, że gminnego zasobu nieruchomości nie stanowią nieruchomości obciążone prawem użytkowania. Związek jest władającym działką nr 119/2, a wnioski Związku o zawarcie umowy użytkowania nieruchomości nie zostały uwzględnione. Naruszony został również art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, skoro podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy nie wzięła pod uwagę powołanych przepisów prawnych wynikających z ustaw szczególnych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi w całości podnosząc, że w dniu [...] września 2004 r. Rada Gminy podjęła uchwałę, w której wyraziła wolę oddalenia skargi i wykonanie uchwały powierzyła wójtowi upoważniając go do wniesienia odpowiedzi na skargę oraz złożenia jej w sądzie. W ocenie Rady 'Gminy zaskarżona uchwała nie stanowi naruszenia prawa, a zatem brak jest podstawy prawnej warunkującej jej uchylenie. Podniesiono, że nieruchomość, której dotyczy zaskarżona uchwała stanowi, na mocy decyzji komunalizacyjnej wydanej przez Wojewodę z dnia [...] marca 1998 r. własność Gminy. Własność i inne prawa majątkowe, które stanowią mienie komunalne są istotnym elementem podmiotowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego i mają fundamentalne znaczenie dla realizacji zadań publicznych gmin. Przyznane jednostkom samorządu terytorialnego prawo własności podlega konstytucyjnej ochronie. Jako właściciel nieruchomości gruntowych powstałych z podziału działki 119/2 Gmina miała prawo do dysponowania nią według własnego uznania. Niedopuszczalne natomiast byłoby ograniczanie praw właścicielskich gminy, powodując jednocześnie ograniczenie jej możliwości finansowych, a przez to realizację ustawowo określonych zadań publicznych. Rada Gminy wskazuje, że zgodnie z art. 8 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (który Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z Konstytucją) grunty stanowiące własność gminy przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe przekazuje się nieodpłatnie Związkowi. W latach 1983-1991 obowiązywał Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Michałowice z dnia 19 grudnia 1983 r. (Uchwała Rady Narodowej w Michałowicach nr XXVI l/l 13/83), zgodnie z którym działka nr 119/2 była działką rolną. Zgodnie z zatwierdzonym Miejscowym Planem zagospodarowania Przestrzennego Gminy Michałowice z dnia 3 października 1991 r. (uchwała Nr XX/60/91 Rady Gminy Michałowice Dziennik Urzędowy Woj. Krakowskiego nr 17 z dnia 20 listopada 1991 r.) działka nr 119/2 położona w miejscowości Pielgrzymowice Gmina Michałowice teren w pasie o szer. 60 m od drogi gminnej nr 239/1 przeznaczony był pod zabudowę zagrodową, mieszkaniową, jednorodzinną z dopuszczeniem usług o uciążliwości nie przekraczającej granic lokalizacji oznaczony w MPZP Gminy Michałowice symbolem IMR, MN/U, w pozostałej części teren upraw polowych oznaczony w MPZP Gminy Michałowice symbolem R. Zarówno więc w poprzednio obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego, jak i w przygotowanym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, na podstawie, którego będzie opracowywany nowy plan zagospodarowania Gminy Michałowice, działka nr 119/2 nie została przeznaczona pod pracownicze ogrody działkowe. W związku z powyższym nie ma jakichkolwiek podstaw do przekazania powyższej działki Związkowi w bezpłatne użytkowanie. Faktem jest, że Związek złożył wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów, niemniej jednak po jego rozpatrzeniu, mając również na uwadze postulaty większości użytkowników działek, zainteresowanych ich wykupem, zgodnie z obowiązującą procedurą, nie został on uwzględniony. Podkreślono, iż uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Nadany gminom szeroki zakres władztwa planistycznego stanowi niezbędny środek realizacji zadań gminy w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego. Gminy, wytaczając kierunek rozwoju ładu przestrzennego, mają swobodę w decydowaniu o przeznaczeniu poszczególnych terenów. Rada Gminy w zakresie realizowania swobody planistycznej - przede wszystkim ze względu na konsekwencje finansowe - nie może być bardziej ograniczona w formułowaniu treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do nieruchomości stanowiących jej własność niż w odniesieniu np. do własności gruntów osób fizycznych. W rezultacie oznaczałoby to tolerowanie stanów naruszających podstawowe standardy ładu przestrzennego a nawet przepisy prawne, ponieważ jednostka samorządu terytorialnego nie mogłaby w należyty sposób rozporządzać własnymi gruntami. Wobec powyższego ustalenie przeznaczenia działki nr 119/2 należy do kompetencji gminy i nie można gminie narzucać określenia jej przeznaczenia. Rada Gminy Michałowice nie zgadza się z zarzutem pełnomocnika strony skarżącej, iż uchwała Rady Gminy nr XXII/169/2004 narusza interes prawny Związku. Pracownicze ogrody działkowe mają zaspakajać przede wszystkim konsumpcyjne i rekreacyjne potrzeby ich użytkowników i stanowić obiekty użyteczności publicznej. Związek ma natomiast do spełnienia w tym zakresie jedynie funkcję polegającą na organizowaniu i zabezpieczeniu warunków służących realizacji tych celów. W rzeczywistości Związek nie ma w odniesieniu do nieruchomości gruntowej, na której zlokalizowane są pracownicze ogrody działkowe, żadnych własnych interesów. Winien być co najwyżej administratorem działającym w interesie zrzeszonych działkowców. Podniesiono, że zdaniem przedstawicieli doktryny prawa cywilnego Związkowi powinno przysługiwać jedynie prawo zarządu. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że interes Związku jest ważniejszy niż interes gminy czy użytkowników działek. Związek powinien działać w interesie działkowiczów i na ich rzecz. Związek natomiast statuuje się na organizację, posiadającą samoistne interesy prawne. Trudno natomiast w tym przypadku stwierdzić, iż Związek działał w interesie użytkowników działek, skoro aż 36 spośród 48 użytkowników działek zainteresowanych było nabyciem działek na własność. Zaznaczyć należy, iż jeszcze przed podjęciem uchwały Rady Gminy Michałowice z dnia 24 czerwca 2004 r. wpływały wnioski od użytkowników działek w sprawie ich wykupienia na własność. Miedzy innymi mając powyższy fakt na uwadze Rada Gminy podjęła przedmiotową uchwałę. Podkreślono również, iż w KW nr [...] jako właściciel działki 119/2 wpisane było Państwo - Przedsiębiorstwo K., a następnie po wydaniu decyzji komunalizacyjnej Gmina Michałowice. Nie było natomiast zapisu, świadczącego, iż Związek był władającym w/w terenem. Zaznaczono także, iż po wykonaniu zaskarżonej uchwały nie dojdzie do zmiany przeznaczenia terenu. Według studium powyższe tereny będą dalej gruntami rolnymi. Właściciele nabytych działek będą natomiast mogli swobodnie rozporządzać własnymi działkami, co jest w ich interesie. Mając na uwadze powyższe okoliczności Rada Gminy stoi na stanowisku, iż skarga jest bezpodstawna, co powinno skutkować jej oddaleniem w całości. W związku z wnioskiem skarżącego o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej uchwały zostało wydane postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2005 r. sygn. akt: l OZ 916/05, na mocy którego Sąd postanowił uchylić postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 maja 2005 r. oddalające wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej uchwały i "wstrzymać skarżoną uchwałę Rady Gminy Michałowice z dnia 24 czerwca 2004 r., nr XXI 1/169/2004". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, póz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie uchwała Rady Gminy Michałowice Nr XXII/169/2004 z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie zbycia nieruchomości gruntowych powstałych z podziału działki 119/2 obręb Pielgrzymowice, jednostka ewidencyjna Michałowice. Poza tak określonym przedmiotem kontroli Sądu pozostają zatem podniesione przez skarżącego okoliczności związane z określaniem przeznaczenia terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz ustalaniem treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także zarzuty dotyczące relacji cywilnoprawnych pomiędzy właścicielem gruntu a skarżącym. Uzasadniony jest jednak zarzut naruszenia zaskarżoną uchwałą art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, póz. 1591 z późn. zm.), na, podstawie którego uchwała ta została podjęta. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. W świetle powyższej regulacji Rada Gminy Michałowice podejmując zaskarżoną uchwałę powinna określić zasady zbycia nieruchomości gruntowych powstałych z podziału działki 119/2 obręb Pielgrzymowice, jednostka ewidencyjna Michałowice, a nie jedynie ograniczyć się do wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości stanowiącej własność Gminy Michałowice, obejmującej działki gruntowe, zabudowane, powstałe z podziału działki nr 119/2 o łącznej powierzchni 2.22.59 ha, obręb Pielgrzymowice, jednostka ewidencyjna Michałowice. Jak podnosi się w doktrynie prawa administracyjnego, określane przez radę zasady w zakresie rozporządzania nieruchomościami gminy stanowią wytyczne czy dyrektywy wiążące (jeśli nie są sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami materialnymi regulującymi to rozporządzenie) organ wykonawczy co do przesłanek i sposobu rozporządzenia. Można też w nich dostrzegać skonkretyzowane "zasady prawidłowej gospodarki", którymi powinien kierować się organ wykonawczy, (zob.: P. Chmielnicki (red.): Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 156.). Tymczasem zaskarżona uchwała ogranicza się wyłącznie do wyrażenia zgody na "zbycie" nieruchomości nie precyzując ani o jaki rodzaj zbycia chodzi, ani też nie określając zasad tego "zbycia". Należy zauważyć, że w zakresie pojęcia "zbycie" nieruchomości mieści się wiele czynności prawnych, takich jak np. sprzedaż, darowizna, zamiana itd. dla których to czynności podejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje odrębne uwarunkowania. Wreszcie brak określenia zasad zbycia przedmiotowej nieruchomości uniemożliwia skontrolowanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały również w kontekście podnoszonych przez skarżącego zarzutów, z ustawowo określonymi zasadami gospodarowania mieniem. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), a co za tym idzie, zgodnie z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym - przy uwzględnieniu faktu, iż zaskarżona uchwała została doręczona Wojewodzie w dniu 2 lipca 2004 r. - konieczne stało się orzeczenie o jej niezgodności z prawem. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270),