II SA/Kr 1151/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędzia WSA Mirosław Bator Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2011 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" na decyzję Wojewody z dnia 21 kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 1151/11 Uzasadnienie W dniu 15 listopada 2010 roku Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" (inwestor) wystąpiła do Starosty K. ze zgłoszeniem zamiaru prowadzenia robót budowlanych określonych jako: "przydomowa oczyszczalnia ścieków o przepustowości dobowej Qmax = 5,4m3/d wraz z przyłączem kanalizacyjnym na działkach nr 1, 2 , w miejscowości B. gmina M". Po dokonaniu weryfikacji załączonych do zgłoszenia dokumentów organ I instancji stwierdził, że nie spełniają one wymogów art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r.(tekst jedn. Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623). Z uwagi na powyższe, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 roku, nr [...], Starosta K. nałożył na wnioskodawcę obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o brakujące dokumenty w terminie do dnia 30 grudnia 2010 roku. W odpowiedzi na powyższe postanowienie, inwestor w dniu 29 grudnia 2010 roku uzupełnił swoje zgłoszenie z dnia 15 listopada 2010 roku i m.in. zmienił zakres inwestycji na: "przydomowa oczyszczalnia ścieków o przepustowości Qśrd=4,375 m3/d wraz z przyłączem kanalizacyjnym". W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie do organu I instancji wpłynęła informacja o rozpoczęciu przez Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" wykonywania zgłoszonych robót budowlanych. W związku z powyższym, Starosta K. w ramach postępowania wyjaśniającego wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) dla powiatu [...] w K. z prośbą o informację czy w/w roboty budowlane są prowadzone. Z dokumentacji przekazanej przez PINB (protokół kontroli z dnia 13 stycznia 2011 roku wraz z dokumentacją fotograficzną) wynikało, iż organ ten ustalił, że "teren rozkopany, zauważono wykonaną blaszaną studnię o średnicy 265 cm oraz studzienkę betonową o średnicy 90 cm". Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 roku, nr [...] Starosta K. wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia z dnia 15 listopada 2010r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że zakres w/w zgłoszenia obejmował roboty budowlane, które były już realizowane. Oznaczało to zdaniem organu, że inwestor przystąpił do wykonywania tych robót w terminie krótszym niż 30 dni od dnia uzupełnienia braków z postanowienia i z naruszeniem terminu wskazanego w zgłoszeniu, co przesądziło o naruszeniu przepisu art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Jako podstawę prawną powyższej decyzji organ I instancji wskazał art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że: "Właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy". Strona skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika adwokata P.A. odwołała się od w/w decyzji, w terminie przewidzianym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Organowi I instancji zarzucono, że nie dotrzymał trzydziestodniowego terminu do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia. Ponadto, w odwołaniu podniesiono, że "jako uzasadnienie wniesienia sprzeciwu organ podał rozpoczęcie przez inwestora prac budowlanych z naruszeniem terminu wskazanym w zgłoszeniu, przyjmując za podstawę prawną przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem strony skarżącej organ błędnie uznał, że w pojęciu "innych przepisów", o których mowa w w/w przepisie mieści się również norma artykułu 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Wyjaśniono, iż pojęcie "innych przepisów" wskazane w art. 30 ust 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane odnosi się do powszechnie obowiązujących norm ograniczających prowadzenie w danym miejscu budowy lub wykonywania określonego rodzaju robót budowlanych. Do takich przepisów zaliczane są m. in. przepisy ustawy o ochronie przyrody, o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o ochronie byłych hitlerowskich obozów zagłady czy też rozporządzeń wykonawczych dotyczących cech budowli. Dodatkowo w odwołaniu wskazano, że wniesienie przez organ I instancji sprzeciwu, w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej niezgodnie z obowiązującymi w tym zakresie regulacjami, jest niedopuszczalne. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 roku, nr [...] Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Starosty K. z dnia [...] stycznia 2011 roku, nr [...] i umorzył postępowanie w przedmiocie wniesionego zgłoszenia. W uzasadnieniu podano, że w myśl art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane: "Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1 tegoż artykułu, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia". Podkreślono, że wydanie postanowienia w przedmiocie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerwało trzydziestodniowy termin do wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Wyjaśniono, iż uzupełnienie zgłoszenia o brakujące składniki mogło doprowadzić do sytuacji, że organ miałby do czynienia z innym rodzajowo zgłoszeniem, niż mogłoby to wynikać z niekompletnego wniosku. Odpierając zarzut niezachowania przez organ I instancji trzydziestodniowego terminu do wniesienia sprzeciwu poprzez jego niedoręczenie inwestorowi w ciągu trzydziestu dni, zacytowano: 1. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt: II OSK 574/08 - "Dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu, albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia" oraz 2. wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2008 r., sygn. akt: II SA/Po 10/08 - "Organ zachowuje termin do wniesienia sprzeciwu, gdy w terminie 30 dni nada przesyłkę zawierającą decyzję o sprzeciwie w urzędzie pocztowym". Stwierdzono nadto, że organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o właściwą podstawę prawną, uznając tym samym zarzut nieprawidłowej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, tj. art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlana, za bezzasadny. Odnosząc się następnie do zarzutu nieprawidłowości kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego, która była podstawą wydania skarżonej decyzji, wskazano, że ocena prawidłowości czynności podejmowanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. nie należała do kompetencji Wojewody tylko do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ I instancji powziął wiadomość o rozpoczęciu przez Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" wykonywania robót budowlanych objętych zgłoszeniem z dnia 15 listopada 20101r., a właściwy organ nadzoru budowlanego ten fakt potwierdził. Dodatkowo inwestor w odwołaniu nie podniósł, że zgłaszane roboty budowlane nie zostały przez niego rozpoczęte. W ocenie strony przeciwnej do skarżącej, przepisy ustawy Prawo budowlane, nie przewidywały możliwości prowadzenia postępowania w sprawie zgłoszenia robót budowlanych, które zostały już wykonane, bądź rozpoczęte zostało ich wykonywanie. Organ wyjaśnił, iż w sytuacji takiej inwestor winien wystąpić do właściwego organu nadzoru budowlanego, z wnioskiem o legalizację samowolnie wykonanych prac budowlanych. Skargę z dnia 8 czerwca 2011r. (data wpływu) na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2011r., nr [...], skierowała do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie, Wspólnota Mieszkaniowa "[...]", reprezentowana przez adwokata P.A. , wnosząc o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w całości, 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Strona skarżąca w swojej skardze zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a mianowicie: 1. art. 30 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst. jedn. Dz.U. 2010r. nr 243, poz. 1623), art. 109 k.p.a. i art. 110 k.p.a., poprzez przyjęcie, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia przerywa 30 - dniowy bieg terminu do wniesienia przez organ sprzeciwu, a datą jego skutecznego wniesienia jest data nadania decyzji go zawierającej w placówce operatora pocztowego, a nie data jej odbioru przez inwestora, co skutkowało uznaniem, iż sprzeciw został wniesiony w terminie, a strona bezprawnie rozpoczęła wykonywanie prac budowlanych, 2. art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, iż w pojęciu naruszenia innych przepisów, które uprawnia do wniesienia sprzeciwu mieści się rozpoczęcie robót budowlanych przed upływem 30 - dniowego terminu od dnia złożenia zawiadomienia wynikającego z przepisu art. 30 ust. 5 tejże ustawy, 3. przepisu art. 75 k.p.a. poprzez czynienie ustaleń faktycznych w oparciu o materiał dowodowy zebrany w sposób z sprzeczny z przepisami prawa tj. art. 81 ustawy Prawo budowlane, a mianowicie wyników kontroli Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] przeprowadzonej bez powiadamiania inwestora. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że z literalnej wykładni art. 30 ust. 2 i 5 ustawy Prawo budowlane, wynika że inwestor był uprawniony do rozpoczęcia robót budowlanych, o ile w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia nie zostanie mu doręczony sprzeciw właściwego organu w formie decyzji. 30 - dniowy termin, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane jest terminem ustawowym, zawitym i nie jest możliwe jego przedłużenie, w tym także poprzez wydanie postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia, a więc interpretacja zapisów art. 30 ustawy Prawo budowlane zaprezentowana przez organ I i II instancji jest nieuprawniona. Dalej w skardze podniesiono, że decyzja. Starosty K. z dnia [...] stycznia 2011r., nr [...] zawierająca sprzeciw w stosunku do prac objętych zgłoszeniem z dnia 15 listopada 2011r. została doręczona stronie skarżącej w dniu 2 lutego 2011r. Przyjmując nawet, że bieg 30 - dniowego terminu rozpoczął się w dniu 31 grudnia 2010r., tj. po upływie terminu do uzupełnienia braków zawiadomienia, decyzja winna zostać doręczona inwestorowi najpóźniej w dniu 29 stycznia 2011r. – zdaniem strony skarżącej fakt ten uprawniał ją do wykonywania prac budowlanych. Wskazano również, że w zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] kwietnia 2011r., nr [...] nie odniesiono się do zarzutu w pkt 2 i 3 odwołania strony skarżącej z dnia 11 lutego 2011r., wskazując, iż decyzja została wydana w oparciu o prawidłową podstawę prawną. Zarzucono również brak ustalenia czy faktycznie organy nadzoru budowlanego prawidłowo przeprowadziły czynności, które pozwoliły na ustalenie terminu rozpoczęcia prac budowlanych przez inwestora. Następnie przytoczono przepisy art. 30 ust 5 i 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wskazując, iż organ uznał, że w pojęciu "innych przepisów", o których mowa w art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane mieści się również norma artykułu 30 ust. 5 w/w ustawy, gdy tymczasem, jak wskazuje się w orzecznictwie, pojęcie "innych przepisów" odnosi się do powszechnie obowiązujących norm ograniczających prowadzenie w danym miejscu budowy lub wykonywania określonego rodzaju robót budowlanych. Do takich przepisów zaliczane są m.in. przepisy ustawy o ochronie przyrody, o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o ochronie byłych hitlerowskich obozów zagłady czy też rozporządzeń wykonawczych dotyczących cech budowli. Są to zatem przepisy, które w sposób merytoryczny regulują możliwość prowadzenia robót na danym terenie. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, nie dopatrując się w wydanej decyzji naruszenia prawa. W uzasadnieniu podtrzymano dotychczasowe twierdzenia obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc związanym przy tym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Skarga skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Na wstępie wskazać należy, że poglądy sądownictwa administracyjnego i doktryny, co do sposobu liczenia terminu do wniesienia przez organ sprzeciwu nie są jednolite. Niemniej jednak decyzja organu II instancji była wadliwa już z tego powodu, że nie odniosła się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu – co zresztą podniesiono w skardze - i które to zarzuty były w ocenie Sądu zarzutami istotnymi. W szczególności dotyczy to wykładni sformułowania "inne przepisy" zamieszczonego w końcowej części art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W ocenie sądu kwestia wykładni tego przepisu oraz wyjaśnienie, czy wezwanie o uzupełnienie braków zgłoszenia przedłuża termin do wniesienia sprzeciwu są kluczowymi dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i czynią bezprzedmiotowym odnoszenie się do wszystkich pozostałych, licznych zarzutów skargi. Odnosząc się do kwestii, czy wezwanie inwestora do uzupełnienia braków zgłoszenia przedłuża 30 dniowy termin o jakim stanowi art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, należy wskazać, że w ocenie sądu rozpoznającego sprawę, w przypadku jeśli zgłoszenie wymaga uzupełnienia, termin do wniesienia sprzeciwu rozpoczyna swój bieg ponownie od dnia uzupełnienia tych braków. Organ ma mieć bowiem możliwość zapoznania się z kompletnymi dokumentami dotyczącymi planowanej inwestycji, a z uwagi na obiektywnie krótki termin do wniesienia sprzeciwu, inna wykładnia co do liczenia rozpoczynania jego biegu, w praktyce mogłaby pozbawiać organ zablokowania realizacji inwestycji, która byłaby sprzeczna z art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Nie można się jednak zgodzić z organem I instancji, że pod sformułowaniem "inne przepisy" umieszczonym w końcowej części art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, należy rozumieć również przepis art. 30 ust. 5 zd. 2 tej ustawy. W tym zakresie jak najbardziej podzielić należy poglądy wyrażone w skardze, że w tym wypadku ustawodawca miał na uwadze powszechnie obowiązujące normy ograniczające prowadzenie w danym miejscu budowy lub wykonywania określonego rodzaju robót budowlanych, do jakich przykładowo można zaliczyć przepisy ustawy o ochronie przyrody, o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o ochronie byłych hitlerowskich obozów zagłady, czy też rozporządzeń wykonawczych dotyczących cech budowli. Za taką wykładnią tego przepisu, przemawia tak wykładnia literalna, jak i celowościowa. Do wykonywania robót budowlanych można bowiem przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. A zatem w okresie kiedy organ ma sprawdzić zgodność planowanej inwestycji z szeroko rozumianymi przepisami o jakich mowa w art. 30 ust. 6 prawa budowlanego, w myśl art. 30 ust. 5 tej ustawy, budowa lub roboty budowlane, które zostały zgłoszone, nie są prowadzone. Tak więc ich ocena i możliwość wniesienia ewentualnego sprzeciwu nie mogą być dokonywane przy uwzględnieniu faktu, czy inwestor zastosował się do wymogu art. 30 ust. 5 zd. 2 ustawy Prawo budowlane. Naruszenie tego przepisu może powodować dla inwestora inne negatywne skutki, natomiast nie uzasadnia wniesienia sprzeciwu. Tym samym, w przedmiotowym wypadku wniesienie przez organ sprzeciwu tylko z tego powodu, że inwestor rozpoczął roboty budowlane z naruszeniem art. 30 ust. 5 zd. 2 ustawy Prawo budowlane, czyni decyzję organu I instancji wadliwą i uzasadnia jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Kończąc rozważania prawne należy wskazać, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien wziąć pod uwagę, że uchylenie decyzji o wniesieni sprzeciwu, nie skutkuje ponownym rozpoczęciem jego biegu. Mając na uwadze powyższe należało orzec jak w punkcie l sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym o kosztach orzeczono w punkcie II sentencji na podstawie art. 200 w/w ustawy.