II SA/Kr 1155/25

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 grudnia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: starszy referent sądowy Paulina Filipek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr XVIII/152/2025 Rady Miasta Nowy Targ z dnia 12 maja 2025 r. w sprawie korzystania z ujęć wody będących w posiadaniu Miasta Nowy Targ stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Wojewoda Małopolski jako organ nadzoru wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XVIII/152/2025 Rady Miasta Nowy Targ z dnia 12 maja 2025 r. w sprawie korzystania z ujęć wody będących w posiadaniu Miasta Nowy Targ, zaskarżając ją w całości wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości przy zarzuceniu istotnego naruszenia prawa: 1) art. 18 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dalej usg (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.) poprzez podjęcie uchwały bez podstawy prawnej, 2) art. 18 ust. 2 pkt 9 ppkt f) oraz g) usg, w związku z art. 2, art. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, dalej ugk (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 679) oraz art. 201 § 1 kodeksu spółek handlowych, dalej ksh (Dz. U. z 2024 r. poz. 18, 96) poprzez podjęcie uchwały wykraczającej poza kompetencje rady wskazane w tych przepisach, w szczególności wkroczenie w kompetencje przyznane ustawą zarządowi spółki komunalnej poprzez udzielanie przez radę wytycznych zarządowi spółki komunalnej, 3) 18 ust. 2 pkt 12 usg, poprzez oparcie na nim uprawnienia do wyrażania zgody przez Radę Miasta na zawieranie porozumień przez spółkę komunalną: 4) § 54 ust. 3 i § 54 ust. 4a Statutu Gminy Miasta Nowy Targ (t.j. Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2019 poz. 7327 zmiany: z 2024, poz. 2412 i 4597) które to przepisy określają niezbędne elementy procesu uchwałodawczego, które nie zostały dochowane w toku uchwalania uchwały, to jest spełnienie przesłanek zawartych w art. 91 ust. 1 i 4 usg, uzasadniające konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu podkreślono, że uchwała stanowiąca o sprzeciwie Rady Miasta Nowy Targ wobec planów hurtowej sprzedaży innym gminom zasobów wodnych przez spółkę komunalną wykracza poza kompetencję organu samorządu terytorialnego w zakresie obowiązujących przepisów usg oraz Statutu Gminy Miasta Nowy Targ. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na fakt, że kwestionowana uchwała nie jest aktem prawnym, a jedynie oświadczeniem zawierającym stanowisko w określonej sprawie, ewentualnie oddalenie skargi jako bezzasadnej. W uzasadnieniu wniosku o oddalenie skargi wskazano, że miejskie przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, pomimo iż działają w formie spółek prawa handlowego, nie mogą być traktowane jak zwykłe przedsięwzięcia biznesowe. Działają one bowiem na podstawie przepisów ustawy o gospodarce komunalnej, co oznacza, że zostały powołane przez gminę (radę gminy) w celu "bieżącego i nieprzerwanego zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców gminy" i tylko tej gminy, która daną jednostkę organizacyjną powołała. Powołanie tego typu przedsiębiorstwa, które miałoby realizować usługi komunalne na terenie kilku gmin, w sposób oczywisty realizuje znamiona współpracy międzygminnej, co zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt. 12 usg stanowi wyłączną kompetencję rady gminy i wymaga zawarcia porozumienia administracyjnego między samorządami. Na problem ten zwracała uwagę również Najwyższa Izba Kontroli m.in. w "Informacji o wynikach kontroli spółek komunalnych w Województwie Pomorskim i Zachodniopomorskim" LSZ .430.003.2021 Nr ewid. 148/2021/P/21/092/LS. W raporcie tym, obok innych naruszeń prawa i nieprawidłowości, wskazano, że działalność pięciu spółek komunalnych wykraczała poza teren własnej gminy. Spółki m.in. odbierały odpady stałe i ciekłe z terenu gmin sąsiednich oraz dostarczały wodę i odprowadzały ścieki, a także świadczyły usługi przewozowe poza obszarem danej gminy. Jednak gminy będące właścicielami tych spółek komunalnych nie zawarły z innymi gminami porozumień międzygminnych, co Najwyższa Izba Kontroli zakwalifikowała jako złamanie przepisów ustawy o gospodarce komunalnej. Podejmowane przez Wojewodę czynności przeciwko uchwale Rady Miasta Nowy Targ, wzywającej burmistrza do przestrzegania prawa, są rażąco sprzeczne z Konstytucją i ustawą o samorządzie gminnym, która wszak nakazuje radzie gminy sprawować nadzór i kontrolę nad działalnością wójta (burmistrza/prezydenta). Działania takie stoją w istotnej sprzeczności z samą ideą nadzoru prawnego, który winien służyć ochronie porządku prawnego, a nie obronie nielegalnych działań organu wykonawczego gminy. Budzi to również niepokój co do motywów podejmowania takich działań, które w ocenie rady miasta nie znajdują logicznego i racjonalnego uzasadnienia, w szczególności trudno uznać, aby w tych okolicznościach przyświecała im zasada legalizmu i praworządności oraz przestrzegania granic własnych kompetencji przez organy administracji publicznej. Zupełnie niezrozumiałe jest zatem twierdzenie zawarte w skardze Wojewody, że wypowiadanie się w kwestiach sposobu prowadzenia przez gminę gospodarki komunalnej wykracza poza kompetencje rady miasta. Trudno jednak o polemikę w tym zakresie, gdyż skarżący nie rozwija tej skrajnie kontrowersyjnej tezy. Nie mniej kontrowersyjne jest również przyznanie zarządowi spółki komunalnej samodzielnego (z pominięciem organów gminy) prawa do podpisywania porozumień z sąsiednim gminami, co do świadczenia usług użyteczności publicznej na ich terenie. Spółka jest jedną z form organizacyjnych prowadzenia gospodarki komunalnej (art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej). Wobec tego, spółka komunalna prawa handlowego nie jest tworzona na podstawie K.s.h., jak twierdzi autor skargi, lecz jest przede wszystkim podmiotem prawa publicznego - tworzonym w oparciu o usg, ustawę o gospodarce komunalnej i ustawę o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków. Do spółek komunalnych stosuje się również ustawę Prawo zamówień publicznych. I choć sposób ich organizacji i funkcjonowania w obrocie gospodarczym reguluje K.s.h., to nie mogą one zostać uznane za podmioty prawa prywatnego. Spółka komunalna jest instytucją stojącą na pograniczu prawa publicznego i prywatnego. Choć wyłączona bezpośrednio z reżimu finansów publicznych, z racji swojego powiązania kapitałowego z jednostką samorządu terytorialnego pośrednio podlega wielu rygorom i wymaganiom stawianym podmiotom podlegającym publicznoprawnym regulacjom finansowym. Zakres mających zastosowanie w kształtowaniu jej ustroju oraz bieżącej działalności przepisów jest problematyczny do ustalenia, a posłużenie się do subsumpcji przepisów dla stanu faktycznego z udziałem spółki komunalnej prawa handlowego jedynie treścią K.s.h. może prowadzić do zgoła błędnych wniosków i rezultatów (tak: Michał Dziedzic "Status prawny komunalnych spółek prawa handlowego" Kwartalnik Prawno-Finansowy 4/2020 str. 39). Poważnym błędem jest traktowanie spółek komunalnych jako oddzielnych, samodzielnych i niezależnych podmiotów gospodarczych, oderwanych funkcjonalnie od ustawowych zadań samorządu i polityki rozwoju gminy, kreowanej przez jej organy, które po ich utworzeniu przez gminę, istnieją "same dla siebie" realizując własne interesy gospodarcze. Tak nie jest. Rażąco fałszywe jest twierdzenie ze skargi Wojewody o tym, że przepisy ustaw nie przewidują ustaw nie przewidują natomiast uprawnień rod gmin w odniesieniu do działalności gminnych spółek prawa handlowych. Tymczasem do kompetencji rady gminy należy chociażby uchwalanie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych - na podstawie art. 21 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków." W konsekwencji nieprawdą jest również zawarte w skardze stwierdzenie, że art. 201 § 1 K.s.h. kreuje po stronie zarządu spółki komunalnej kompetencje do swobodnego decydowania o sprawach spółki, skoro uchwalany przez radę gminy plan określa w szczególności: planowany zakres usług wodociągowo-kanalizacyjnych i przedsięwzięcia rozwojowo-modernizacyjne w poszczególnych latach; przedsięwzięcia racjonalizujące zużycie wody oraz wprowadzanie ścieków; nakłady inwestycyjne w poszczególnych latach; sposoby finansowania planowanych inwestycji; planowany sposób realizacji krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych, jeżeli przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne świadczy usługi na obszarze aglomeracji wyznaczonej na podstawie art 87 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r - Prawo wodne, ujętej w krajowym programie oczyszczania ścieków komunalnych. (por: art. 21 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków). Rada miasta uchwala również na podstawie art. 19 ww. ustawy "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków" przez gminną spółkę komunalną, który jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z przepisami ustawy regulamin ów zawiera: Art. 19.5. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowokanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowokanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Trudno znaleźć jakikolwiek umocowany w przepisach argument, który przemawiałby za tym, że zarząd spółki komunalnej może samodzielnie zdecydować o wykorzystaniu powierzonego spółce mienia komunalnego (infrastruktury) do świadczenia usług poza granicami macierzystej gminy. Spółki te nie mogą prowadzić swobodnej ekspansji rynkowej na gminy sąsiednie, bo nie taka jest ich rola i prawne ramy funkcjonowania. Nie można też uznać, że wybierając tę formę prowadzenia gospodarki komunalnej, rada miasta scedowała na zarząd spółki komunalnej upoważnienie do zawierania porozumień z sąsiednimi gminami odnośnie do prowadzenia działalności usługowej w sferze użyteczności publicznej na ich terenie, tj. wykonywania zadań własnych tych gmin bez zawarcia porozumienia administracyjnego na poziomie organów gminy. Tak istotna decyzja, jak przeznaczenie miejskiej infrastruktury do świadczenia usług komunalnych na rzecz innej gminy nie może wynikać jedynie z osobistej relacji piastunów funkcji organów wykonawczych gmin, czy zarządu spółki komunalnej i zakulisowych ustaleń między nimi. Decyzje takie winny być poprzedzone odpowiednimi analizami oraz sformalizowanymi uzgodnieniami, zawartymi w odpowiednich porozumieniach administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd dokonuje kontroli legalności takich aktów pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy przepisów postępowania. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 u.s.g., który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż skarga jest dopuszczalna, gdyż wbrew argumentacji podanej przez skarżony organ samorządu terytorialnego, podjęta przez niego uchwała podlega merytorycznej kontroli nadzorczej w trybie art. 91 ust. 1 usg, wprost stanowiącym, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru. Przepis ten nie różnicuje charakteru uchwał objętych tym przepisem. Generalnie organ kolegialny, a takim jest Rada, zawsze wyraża swoją wolę w formie uchwały. Nagłówek, tytuł, jakim zostanie opatrzona uzewnętrzniona wola organu kolegialnego (deklaracja, apel, stanowisko, list intencyjny itp.) nie decyduje o charakterze prawnym takiego aktu i nie zmienia tego, że akt taki jest uchwałą, podjętą w drodze głosowania. Nie każda uchwala Rady musi być uchwałą podejmowaną w ramach władczych uprawnień i z zakresu administracji publicznej. Rada może podejmować też inne uchwały m.in. zajmując stanowisko w jakiejś kwestii, deklarując określone intencje, pozytywnie albo negatywnie oceniając jakieś zjawisko społeczne. Takie uchwały także podlegają nadzorowi z punktu widzenia zgodności z prawem. Nie ma bowiem podstaw aby pojęcie uchwały, jakim posługuje się ustawodawca w art. 91 ust 1 u.s.g., ograniczyć tylko do uchwał w znaczeniu materialnoprawnym. Wobec tego zaskarżona uchwała podlega kontroli sądowej przez sąd administracyjny, przy czym sąd nie ocenia w żadnym zakresie, czy motywu organu samorządu terytorialnego podejmujące uchwałę były uzasadnione, lecz jedynie formalną zgodność z prawem uchwały. W zakresie formalnym nie budzi wątpliwości, że doszło do naruszenia procedury wydawania uchwały, gdyż uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów Statutu, które mogło mieć wpływ na brzmienie zapisów uchwały, tj nieprzekazanie projektu uchwały do zaopiniowania Burmistrzowi Miasta Nowy Targ, pomimo że taki obowiązek Przewodniczącego Rady wynika z 54 ust. § 4a Statutu, oraz brak zaopiniowania projektu uchwały przez radcę prawnego lub adwokata pod kątem jego zgodności z prawem, niezgodnie z § 54 ust. 3 Statutu. Z analizy zapisu audiowizualnego przebiegu posiedzenia Rady Miasta Nowy Targ z dnia 12 maja 2025 r., w części dotyczącej Uchwały, wynika brak doręczenia projektu uchwały Burmistrzowi, co skutkowało brakiem zajęcia przez niego stanowiska, co mogło wpłynąć na procedowanie uchwały. Przedstawione wyżej wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wskazują, że brak opinii prawnej mógł w sposób istotny wpłynąć na jej treść. Podnoszona w odpowiedzi na skargę kwestia istnienia profesjonalnej zewnętrznej obsługi prawnej nie zwalnia z zachowania w/w procedury. Nadto czym innym jest sam fakt wiedzy Burmistrza Miasta o projekcie uchwały, a wymóg zachowania w/w procedury. Już samo to naruszenie jest na tyle istotne, że samoistnie uzasadnia stwierdzenie nieważności całej uchwały. W świetle art. 91 ust 1 zd. 1 u.s.g. w zw. z ust 4a contrario, sankcja nieważności uchwały została zastrzeżona do istotnych naruszeń prawa. Do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Zasadny okazał się też zarzut braku podstawy prawnej. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 7 ust. 1 pkt 3, 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i pkt 12 usg. Następnie jednak zaskarżona uchwała została zmieniona uchwałą nr XIX/165/2025 z dnia 4 czerwca 2025 r. o zmianie uchwały w sprawie eksploatacji miejskich ujęć wody. W § 1 zawarto następujące zmiany zaskarżonej uchwały: 1) tytuł uchwały otrzymał brzmienie: "w sprawie eksploatacji miejskich ujęć wody", 2) z podstawy prawnej usunięto się art. 18 ust.1 oraz ust. 2 pkt 2, 3) w §1 uchwały, po wyrazach "wód podziemnych" dodano się wyrazy: "oraz powierzchniowych". Powyższe zmiany uchwały nie wpływają na ocenę prawną zaskarżonej uchwały w jej pierwotnym brzmieniu. Skoro sam skarżony organ uznał za błędną podstawę i usunął art. 18 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 usg, zmieniając ją, przyznał, że nie było uzasadnionych przesłanek do takiej podstawy prawnej. Również bezpodstawne było powołania art. 7 ust. 1 pkt 3 usg, który wskazuje na kilka obszarów zadań własnych gminy, m.in. kwestie wodociągów i zaopatrzenia w wodę. Jednak skoro gmina wybrała formę spółki prawa handlowego do realizacji tej dziedziny działalności, to tym samym ograniczyła w tym zakresie swoje kompetencje. Zgodnie z art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej Gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Uprawnienia organów stanowiących w powyższym zakresie określa art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej, zgodnie z którym organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej oraz o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Gmina Miasto Nowy Targ zdecydowała o prowadzeniu gospodarki komunalnej w obszarze wodociągów i zaopatrzenia w wodę w formie spółki prawa handlowego. Uprawnienia rady gminy w odniesieniu do spółek prawa handlowego określa art. 18 ust. 2 pkt 9 ppkt f) oraz g) usg i obejmuje decyzje w sprawie tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich, oraz określanie zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta. Przepisy ustaw nie przewidują natomiast uprawnień rad gmin w odniesieniu do działalności gminnych spółek prawa handlowego. Przepisy prawa nie przewidują w szczególności uprawnienia rady gminy do wyrażania "sprzeciwu" wobec planowanych przez spółkę działań, nawet jeżeli oceniane są jako działanie podejmowane niezgodnie z art. 1 ustawy o gospodarce komunalnej. Organem gminy uprawnionym do działania w ramach organu spółki - walnego zgromadzenia - jest wójt (art. 12 ust. 4 ustawy o gospodarce komunalnej). Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością utworzone przez gminę funkcjonują w oparciu o przepisy K.s.h, z uwzględnieniem przepisów szczególnych, w szczególności ustawy o gospodarce komunalnej i ustawy o samorządzie gminnym. W kwestii prowadzenia spraw spółki oraz jej reprezentowania brak przepisów szczególnych dla spółek gminnych, więc zgodnie z art. 201 § 1 K.s.h. kompetencje te należą do Zarządu spółki. Zatem w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1-2 w zw. z ust. 2 usg wybór formy spółki skutkuje brakiem możliwości wniesienia sprzeciwu w formie uchwały. Sprzeciw tak wyrażony jest pewnego rodzaju manifestem bez podstawy prawnej. Sprzeciwu tego w ocenie Sądu nie można zatem kwalifikować jako zwykłe oświadczenie z § 23 ust. 2 pkt 3 Statutu Miasta Nowy Targ. Bezpodstawna jest więc argumentacja skarżonego organu co do wskazywania, że podstawą prawną podjęcia uchwały o sprzeciwie są przepisy Statutu Miasta Nowy Targ. Przepisy w/w statutu jedynie odsyłają do posiadanych przez radę kompetencji. § 23 ust. 1 - 3 Statutu stanowi wprost, że: 1. Rada obraduje na sesjach i rozstrzyga w drodze uchwał sprawy należące do jej kompetencji, określone w ustawie o samorządzie gminnym oraz w innych ustawach, a także w przepisach prawnych wydawanych na podstawie ustaw. 2. Oprócz uchwał, o których mowa w ust. 1, Rada może podejmować uchwały o charakterze: 1) postanowień proceduralnych, 2) deklaracji - zawierających samo zobowiązanie się do określonego postępowania, 3) oświadczeń - zawierających stanowisko w określonej sprawie, 4) apeli - zawierających formalnie niewiążące wezwania adresatów zewnętrznych do określonego postępowania, podjęcia inicjatywy czy zadania, 5) opinii - zawierających oświadczenia wiedzy oraz oceny. 3. Do postanowień, deklaracji, oświadczeń, apeli i opinii ma zastosowania przewidziany w Statucie tryb zgłaszania inicjatywy uchwałodawczej i podejmowania uchwał. Zatem świetle § 23 ust. 2 Statutu, Rada nie ma uprawnienia do zajmowania stanowiska w dowolnych sprawach, a jedynie tych które należą do jej kompetencji. Przepisy Statutu nie stanowią bowiem podstawy prawnej do wkraczania w uprawnienia innych podmiotów i innych organów. Z uwagi na powyższe, zaskarżona uchwała została podjęta w sposób istotnie naruszający tryb jej procedowania oraz bez podstawy prawnej, co prowadzi do stwierdzenia nieważności uchwały, o czym orzeczono na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.