II SA/Kr 1158/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie NSA Andrzej Niecikowski / spr. / AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2008 r. sprawy ze skarg K. P. i "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu - skargi oddala - Postanowieniem z dnia [...].03.2007 r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 57 ust 7 w związku z art. 59f ust. 1, art. 80 ust. 2 art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 z późn.zm.- zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) nałożył na Inwestora K. P. -"[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K. - obowiązek wpłacenia kary w wysokości [...] PLN z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego tj. Baru "A." mieszczącego się na parterze budynku hotelu, przy ul. [...] w K., na działce nr [...] obr [...] K. Na skutek zażaleń K. P. i "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., postanowieniem z dnia [...] r. (znak: [...]) uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu podniesiono co następuje: 1. organ l instancji prowadząc z wniosku "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K. postępowanie w sprawie udzielenie pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego, przy ul. [...] w K., podjął informacje o użytkowaniu przedmiotowego obiektu budowlanego. Przeprowadzona, kontrola z dnia [...].03.2007 r., potwierdziła użytkowanie części przedmiotowego obiektu, 2. treść materialno prawnej podstawy skarżonego postanowienia zawiera się w art. 57 ust. 7 Prawa Budowlanego z 1994 r., który do ustawy wprowadzony został przez art. 1 pkt 24 lit. "c" ustawy z dnia 16 04.2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r. nr 93, poz. 888) zmieniającej Prawo budowlane z dniem 31.05.2004 r., z tym że w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem 31.05.2004 r., zmiana weszła w życie z dniem 1.01.2005 r. (art. 4 pkt 2 ustawy zmieniającej). Powyższe rozumowanie decyduje o tym, że cytowany przepis obowiązuje w każdym przypadku, w którym organ po 1 stycznia 2005 r., stwierdzi przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i Prawa Budowlanego z 1994 r. 3. znaczną część uzasadnienia organ II instancji poświęcił kwestii czy budynek przy ul. [...] w K. objęty jest dyspozycją art. 55, tj. czy jest obiektem wzniesionym, i końcu stanął na stanowisku, że przez pojęcie "wzniesienie obiektu", które nierozerwalnie związane jest z przyrostem substancji obiektu, należy rozumieć budowę obiektu. A przez pojęcie budowa należy rozumieć, wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Istniejący, stary budynek przy ul. [...], w wyniku działań podjętych przez Inwestora został nadbudowany i rozbudowany, czyli zgodnie do cytowanej definicji, realizowana była budowa, a to oznacza, że obiekt przy ul. [...] w K. objęty jest dyspozycją art. 54 Prawo Budowlane z 1994 r. W końcu też stwierdził, że "o ile PINB prawidłowo stwierdził, że obiekt wymaga uzyskania pozwolenia na użytkowanie, to już nieprawidłowo to stwierdzenie uzasadnił pomijając tą treść art. 55 Prawo Budowlane z 1994 r. która od 1.01.1995 r. (niezależnie od umiejscowienia) nakładała ustawowy obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie każdego budowanego obiektu budowlanego, którego użytkowanie ma się rozpocząć przed zakończeniem wszystkich robót związanych z budową obiektu". 5. właściwy organ postanowienie o nałożeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania wydaje w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa Budowlanego z 1994 r. Postanowienie takie wydaje się w ramach odrębnego, samodzielnego postępowania administracyjnego, które zostaje wszczęte z urzędu z chwilą stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu. W ramach takiego postępowania organ jest zobowiązany do właściwego ustalenia stron postępowania, zebrania stosownego materiału dowodowego oraz do podjęcia czynności określonych art. 10 K.p.a. 6. "inwestorem dla budowy obiektu przy ul. [...] jest "[...]". Zawarte w wyrzeczeniu, literalne określenie osoby zobowiązanej do wpłacenia kary, wskazuje że jest to Pan K. P., któremu postanowienie doręczono na wskazany do korespondencji adres ul. [...] w K. Akta PINB wskazują, że oczywistą omyłką jest wskazanie nr [...] zamiast [...]. Doręczenie dla osoby fizycznej na adres miejsca pracy jest zgodne z treścią art. 42 K.p.a. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że doręczając rozstrzygnięcie osobie fizycznej lub prawnej organ potwierdził że uznał tą osobę za stronę postępowania. Doręczenie postanowienia Pełnomocnikowi "[...]" (v.: art. 40 § 2 K.p.a.) stanowi, że w postępowaniu zakończonym skarżonym postanowieniem występowały dwie strony. Skierowanie postanowienia do osoby fizycznej nie będącej inwestorem i stroną postępowania, w związku i treścią art. 15 K.p.a. uniemożliwia w postępowaniu zażaleniowym tak utrzymania skarżonego postanowienia jak i uniemożliwia orzeczenie co do istoty sprawy". 7. w zakończeniu podniesiono, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, w szczególności wymaga prawidłowego ustalenia stron postępowania i zapewnienia im możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Skargi na powyższe postanowienie złożyli "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz K. P. - obie strony działające przez tego samego pełnomocnika. Skarżąca spółka wniosła o: I. stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia organu l instancji, względnie o, II. uchylenie wymienionych wyżej postanowień w całości i umorzenie postępowania, III. zasadzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca spółka wywiodła, że: - zaskarżane postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego a organ II instancji, nie podjął wymaganych prawem działań, zmierzających do usunięcia z obrotu prawnego oczywiście wadliwego postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zakończonego postanowieniem z dnia [...].03.2007 r. Co prawda postanowienie to zostało uchylone a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia, niemniej jednak organ powinien postanowienie uchylić a postępowanie umorzyć. - organ II instancji dokonując rozpatrzenia sprawy, naruszył przepisy art. 7 k.p.a., który nakłada na organ prowadzący postępowanie, w tym również postępowanie odwoławcze, obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego. Ocenie organu odwoławczego podlega bowiem całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem l instancji, - organ II instancji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 54 Prawa Budowlanego z 1994 r., wyrażony przez organ pogląd, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, ale nie o zakończeniu innych robót budowlanych jest błędny. Prawo budowlane nie wprowadza rozróżnienia, jakie pozwolił sobie wykreować organ. Art. 3 pkt 6 prawa budowlanego definiuje pojęcie "budowy", natomiast art. 3 pkt 7 jednoznacznie stanowi, że przez roboty budowlane należy " rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego ". Zgadzając się co do zasady ze stanowiskiem WINB, że przez pojęcie "wzniesienie obiektu", które nierozerwalnie związane jest z przyrostem substancji obiektu, należy rozumieć budowę obiektu, nasuwa się jeden oczywisty wniosek, który zdaje się umknął organowi odwoławczemu - nie jest mianowicie możliwym "wzniesienie obiektu" w stosunku do obiektu już wniesionego. W wypadku zatem faktycznej niemożności ustalenia "wzniesienia obiektu", jedyną logiczną, w odniesieniu do obiektu przy ul. [...], konsekwencją, jest przyjęcie że przedmiotowy obiekt został poprzez roboty budowlane przebudowany oraz wyremontowany. Oznacza to z kolei, że nie jest objęty dyspozycją art. 54 prawa budowlanego. Ze względu na niedopuszczalność objęcia obiektu przy ul. [...] treścią art. 54 prawa budowlanego, postępowanie należało bezsprzecznie umorzyć ponieważ było ono prowadzone bez podstawy prawnej. - organ odwoławczy nie rozpoznał zarzutów, dotyczących postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie prowadzonego przez PINB, a podniesionych w zażaleniu "[...]" Sp. z o.o. z dnia [...] marca 2007 r., uznając że nie mają one istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie kary za nielegalne użytkowanie. Jeżeli zatem skarżący, w danym przypadku "[...]" Sp. z o.o., w zażaleniu na postanowienie organu l instancji podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 55 prawa budowlanego, będącego podstawą obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a tym samym kwestionowana jest zasadność wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie, skrajnie nieprawidłową pozostaje konkluzja WINB, że kwestia ta nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący K. P. wniósł o: I stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia organu l instancji, II zasadzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postanowienie organu l instancji zostało, czego nie zauważył organ odwoławczy, skierowano do osoby nie będącej stroną postępowania bowiem skarżący K. P. jest osobą "osobą postronną" w sprawie. Przepisy prawa budowlanego wyraźnie, tylko i wyłącznie na inwestora, nakładają szereg obowiązków, w tym obowiązek zgłoszenia zakończenia budowy oraz ewentualne uzupełnienie tego wniosku. Wskazać należy na wyrok WSA w Warszawie z roku 2004 VII SA/Wa 950/2004, w którym sąd zważył, iż "zgodnie żart. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, stroną w postępowaniu o użytkowanie może być wyłącznie inwestor i nikt inny". W razie niedopełnienia tego obowiązku, jeżeli inwestor dopuści się użytkowania budynku lub jego części, właściwy organ nakłada na niego karę. Niedopuszczalnym jest więc nałożenie kary za niedopełnienie tego obowiązku na osobę, na której obowiązek ten nie ciążył. W niniejszej sprawie bezspornym pozostaje, że wyłącznym inwestorem obiektu przy ul. [...] w K. była i jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością " [...]". Skoro organ odwoławczy stwierdza, że nie doręczono prawidłowo postanowienia spółce "[...]" ale cyt: "Prawidłowe doręczenie postanowienia Panu K. P., - wskazanemu, aczkolwiek nieprawidłowo, jako podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku wpłacenia nałożonej kary, spowodowało że przedmiotowe postanowienie weszło do obrotu prawnego". W efekcie należy uznać, że istnieje w obrocie prawnym tylko postanowienie doręczone K. P., który stroną postępowania nie był, a zatem skutkuje to nieważnością postanowienia. W odniesieniu natomiast do "[...]" Sp. z o.o., ponieważ postanowienie o nałożeniu kary nadal nie zostało doręczone to nie weszło do obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji. Stosownie jednak do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 - dalej zwaną p.p.s.a.) rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zacząć należy od ogólnego stwierdzenia, że kontroli Sądu poddane zostało postanowienie uchylające postanowienie organu l instancji i przekazujące sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Postanowienie takie podjęta jest w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Skutkiem postanowienia kasacyjnego podjętego na podstawie art. 138 § 2 kpa jest obowiązek organu l instancji ponownego rozpoznania sprawy, a więc ustalenia i wyjaśnienia od początku wszystkich okoliczności sprawy w sposób przewidziany przepisami prawa administracyjnego, w tym realizując podstawowe zasady tego postępowania, m.in. zawarte w art. 10 k.p.a. Skoro więc w postanowieniu organu l instancji zachodzą tego rodzaju braki, że organ odwoławczy nie może orzec merytorycznie - przeto co najmniej przedwczesne jest przesądzanie o subsumcji przepisów prawa. Z całym naciskiem należy podkreślić, iż w przypadku postanowień (decyzji) podjętych w trybie art. 138 § 2 kpa treść ich uzasadnienia nie ma wpływu na zakres jak i prawa strony w ponownym rozpoznaniu sprawy. Z powołanego przepisu wynika, że organ l instancji nie jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu postanowienia kasacyjnego ani też, że organ odwoławczy jest uprawniony do udzielania wskazówek odnośnie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Postanowienie (tak samo jak i decyzja) kasacyjne nie może więc zawierać takich wskazań, które przesądzałyby o treści ponownego postanowienia organu l instancji. Krótko mówiąc o treści rozstrzygnięcia sprawy przekazanej w trybie art. 138 § 2 kpa do ponownego rozpoznania, decyduje wyłącznie organ l instancji, który winien dokonać tego rozstrzygnięcia samodzielnie, bez jakiegokolwiek wpływu w tym zakresie organu odwoławczego. Dokonana kontrola sądowa nie wykazała aby zaskarżone postanowienie naruszało prawo a w szczególności art. 138 § 2 kpa. Jak się wydaje oboje skarżący ten pogląd podzielają stojąc na stanowisku, że naruszone zostały przepisy art. 7 kpa. Organ l instancji swoim postanowieniem nakłada na "Inwestora K. P. - [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K." karę pieniężną nie czyniąc podstawowych ustaleń co do podmiotu dopuszczającego się nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego tj. Baru "[...]" mieszczącego się na parterze budynku hotelu, przy ul. [...] w K. Ustalenie stron czy strony odpowiedzialnej za zaistniały stan rzeczy doprowadzi do konieczności dalszych ustaleń, czy stwierdzony stan "użytkowania części obiektu budowlanego", jest stanem zezwalającym na zastosowanie w sprawie przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo Budowlane z 1994 r. ( a w konsekwencji art. 54 i 55 tego prawa). To organ l instancji ma dokonać tych ustaleń, bo gdyby uczynił to w ramach postępowania odwoławczego organ II instancji, a musiałby to uczynić prowadząc całe postępowanie wyjaśniające (dowodowe) od początku mógłby się narazić na zarzut naruszenia art. 15 kpa. Za trafnością rozstrzygnięcia przemawia jeszcze fakt, niezbyt jasno wyartykułowany w uzasadnieniu postanowienia a związany z doręczeniem postanowienia organu l instancji stronom. Jeżeli chodzi o skargę spółki [...] Sp. z o.o. to nie można podzielić jej żądania w zakresie stwierdzenia nieważności postanowienia obu orzekających organów. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 2) p.o.p.s.a Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność postanowienia jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa. Jak można sądzić skarżąca spółka - na podstawie dokonanych przez siebie ustaleń i wykładni prawa - chce dowieść, że w niniejszej sprawie nie mogą być stosowane przepisy o nakładaniu karzą nielegalne użytkowanie obiektu. Ani skarżąca spółka ani Sąd nie jest uprawniony do dokonywania ustaleń, a rola sądu administracyjnego została przedstawiona na wstępie tego uzasadnienia. Ewentualny wniosek zawierający zadnie uchylenia postanowień obu organów w całości i umorzenie postępowania, jest niejasny. Nie wiadomo bowiem jakie postępowanie po uchyleniu postanowień miałby umorzyć Sąd - czy postępowanie sądowe czy administracyjne. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określają przypadki kiedy Sąd może umorzyć postępowanie, jak również jaką treść może mieć wyrok zapadający w sprawie. Jeżeli zaś skarżąca spółka ma na myśli umorzenie postępowania administracyjnego, to nie trzeba specjalnego wywodu aby stwierdzić, że sąd administracyjny nie może wkraczać merytorycznie w zakres władzy wykonawczej bo jego rola ograniczona jest tylko do kontroli legalności. Podobnie rzecz wygląda ze skargą K. P. Dopiero prawidłowe ustalenia organów pozwolą na przyjęcie czy ten skarżący może być odpowiedzialny za nielegalne użytkowanie obiektu o ile to nielegalne użytkowanie miało miejsce. Ponownie rozpoznając sprawę organy muszą ustalić, po pierwsze, czy w sprawie chodzi o obiekt dla którego konieczne jest bądź zawiadomienie o zakończeniu budowy ( art. 54 ustawy Prawo Budowlane z 1994 r.) bądź taki dla którego konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 ustawy Prawo Budowlane z 1994 r.), po drugie ustalić, podmiot odpowiedzialny za doprowadzenie do nielegalnego użytkowania obiektu, z reguły będzie to inwestor ale tylko taki któremu można przypisać winę za dopuszczenie do nielegalnego użytkowania. Winny mieć na uwadze organy i to, że sankcja administracyjna w postaci zastosowania kary pieniężnej określonej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., jest skutkiem naruszenia przepisów ustawy, a nie obowiązku określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym stanie rzeczy, skoro dokonana kontrola nie wykazała aby zaskarżone postanowienie, naruszało prawo, na podstawie art. 151 p.o.p.s.a należało orzec jak w sentencji.