II SA/Kr 1158/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Ewa Rynczak (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Ł.I. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 4 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót skargę oddala. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. , działając na podstawie art. 80 ust 2, art. 83 ust. 1, art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156 póz. 1118 ze zm.), art 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 póz 229 ze zm. oraz art. 104 kpa, po załatwieniu spraw wszczętych na podstawie wniosku z dnia 29.08.1995 r. Ł. I A.I. , nakazał Ochotniczej Straży Pożarnej w J. w terminie do dnia 30.05.2010r. wykonanie następujących robót celem doprowadzenia obiektu budynku remizy OSP z dobudowanym garażem usytuowanym na dz. nr ewid. [...] w J. do stanu zgodnego z przepisami tj. zamurowanie otworów okiennych i drzwiowych we wschodniej ścianie dobudowanego garażu oraz odprowadzenie wód opadowych z dachu garażu/tarasu na swoją posesję oraz odmówił wydania nakazu zamurowania otworów okiennych w ścianie południowej budynku i likwidacji tarasu. W uzasadnieniu wskazano, iż w/w pismem z dnia 29.08.1995 r. A. IŁ. wnieśli o skontrolowanie zgodności z prawem budowlanym okien istniejących w ścianie południowej budynku Ochotniczej Straży Pożarnej w J. , wnioskując zarazem o spowodowanie trwałego zastawienia otworów okiennych w ścianie południowej budynku i likwidację tarasu. Po przeprowadzeniu postępowania wówczas właściwy organ - Kierownik Urzędu Rejonowego wydał w dniu 2 11.1995 r. decyzję nakazującą zamurować otwory okienne pomijając sprawę tarasu. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody z dnia 5.04.1996 r. znak [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8.04.1997 r. sygn. II SA/Kr 754/96 uchylił decyzję Wojewody T. Następnie Wojewoda T. decyzją z dnia 1.08.1997 r. znak [...] uchylił ponownie decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24.09.1999 sygn. II SA/Kr 1629/97 uchylił ponownie decyzje Wojewody T. W związku z ustawą z dnia 13.10.1998 r. o przepisach wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, póz. 872) przekazano całość akt do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wydał decyzję z dnia 11.01.2007 r. znak [...], którą nakazał Ochotniczej Straży Pożarnej w J. zamurować otwory okienne w ścianie południowej budynku remizy Straży Pożarnej w terminie do dnia 30.05.2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 grudnia 2007r. uchylił tę decyzję oraz decyzję organu I instancji tj. Kierownika Urzędu Rejonowego w B. Filia w B. z dnia 02.11.1995r. znak [...]. Ponadto w międzyczasie w związku z pismem Urzędu Wojewódzkiego w T. z dnia 26.06.1996 r. wszczęte zostało przez Urząd Rejonowy B. Filia w B. postępowanie w sprawie samowolnej dobudowy garażu z tarasem, do remizy OSP w J. , w którego wyniku decyzją z dnia [...].04.1997r. znak [...] nakazano OSP na podstawie przepisów prawa budowlanego z roku 1994 uzyskać pozwolenie na dokończenie robót. MWINB w trybie nadzoru stwierdził nieważność tej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ta została zaskarżona do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. , który utrzymał ją w mocy, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2007 r. oddalił skargę na w/w decyzję. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w B. uznał ze sprawy wszczęte osobno na wniosek Państwa A. i Ł I. raz osobno na wniosek Urzędu Wojewódzkiego w T. dotyczą tego samego obiektu, tych samych stron postępowania i postanowił wymienione wyżej sprawy rozpatrzyć jedną decyzją -umarzając tym samym jedno postępowanie. Po analizie zebranych w sprawie materiałów i dowodów ustalono, że: - budowa remizy OSP realizowana była na podstawie decyzji pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury znak [...] z dnia [...] 1965 r. dla Ochotniczej Straży Pożarnej w J. (k. [...]) - w południowej ścianie zatwierdzonego do realizacji projektu znajdowały się otwory okienne w ilości 9 sztuk, -południowa ściana budynku w której znajdują się sporne otwory okienne obecnie znajduje się w granicy działki (k. [...]) - budynek remizy został zrealizowany w zakresie usytuowania na działce zgodnie z planem zagospodarowania, - budynek remizy został zrealizowany niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym - dobudowane zostało na wschodniej części nad garażami piętro z dwoma otworami okiennymi w południowej ścianie budynku - budowa budynku remizy zakończona została w latach 1969-1973 (k. [...] w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z roku 1961. - inwestor nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie obiektu po wybudowaniu - brak takich dokumentów - w roku 1993 dokonano rozbudowy remizy poprzez dobudowanie do wschodniej ściany garażu, który funkcjonalnie połączony został z budynkiem remizy, poprzez wykonane otwory drzwiowe na parterze i otwór drzwiowy na poziomie piętra - wyjście na taras (k. [...] dot. garażu). Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 grudnia 2007r, wskazał, że przy ponownym jej rozpoznaniu organy nadzoru budowlanego powinny dokładnie ustalić czas wzniesienia remizy w J. a następnie zbadać, które przepisy prawa budowlanego oraz przepisy techniczno budowlane będą miały zastosowanie do budynku wzniesionego w tym okresie, oraz stwierdzić czy przedmiotowa remiza została zbudowana zgodnie z prawem i w razie stwierdzenia nieprawidłowości wskazać, które konkretne przepisy zostały naruszone i jakie są tego konsekwencje. Organy winny ustosunkować się do zarzutu skarżącej Ł.I. co do popełnionej samowoli budowlanej, tym bardziej, że jak wynika z porównania budynku remizy przedstawionego na zdjęciu załączonym do akt z rysunkami projektu budowlanego, budynek zrealizowany nie jest zgodny z budynkiem projektowanym objętym pozwoleniem na budowę z 1965 roku. Stosując się do treści wyroku WSA organ podał, że w celu ustalenia czasu budowy remizy wystąpił do Archiwum Państwowego w T. Archiwum Państwowego w B. , Urzędu Wojewódzkiego w K. Ośrodek Zamiejscowy w T. o sprawdzenie czy w archiwach nie zalęgają akta związane z budową i oddaniem do użytku remizy OSP w J. . W odpowiedzi Urzędy poinformowały, że akt takich w archiwach nie znaleziono. Wcześniej Urząd Miejski w B. pismem z dnia 9 sierpnia 2005 r. znak [...] poinformował że w zasobach archiwalnych nie ma żadnych dokumentów związanych z budową remizy strażackiej (k. nr [...]). Wezwane strony nie udzieliły odpowiedzi w tym temacie. Z kroniki z działalności OSP prowadzonej przez J.M. (k. [...]) wynika że 28 września 1969 r. zostaje oddany do użytkowania nowy budynek Ochotniczej Straży Pożarnej. Dodatkowo stwierdzono że w Kronice Powiatu B. (kronika ogólnodostępna) w tomie III obejmującym rok 1973 [...]) znajduje się zapis cyt: Czynem społecznym wybudowano w J. Dom Strażaka, a obok na zdjęciu wybudowany Dom Strażaka w J. (k. [...]). W ocenie organu obiekt remizy z samowolnie wybudowanym piętrem nad częścią budynku wybudowany został za rządów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr. 7, póz 46 ze zm.). Samowolna rozbudowa budynku polegająca na dobudowie garażu zakończona została w roku 1993 za rządów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Zgodnie z sugestią Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w wyroku z dnia 8 kwietnia 1997 r. organ stwierdził, że dokonane odstępstwo od projektu (samowolna dobudowa części piętra) oraz samowolna rozbudowa poprzez dobudowanie garażu stanowi podstawę do uznania że obiekt - wybudowany został bez pozwolenia na budowę. Udowodniono, że budowa samowolnie wykonanego obiektu zakończona została przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ponieważ niniejsza sprawa została wszczęta już po wejściu w życie prawa budowlanego z 1994 r. to zastosowanie miałby art. 48 tego prawa, ale w związku z tym że budowa obiektu zakończona została przed dniem wejścia w życie ustawy, to zgodnie z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. art. 48 nie stosuje się do tych obiektów, a zastosowanie mają przepisy dotychczasowe, tj. Prawo budowlane z roku 1974. Prawo budowlane z roku 1961 straciło ważność z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Dokonując oceny prawnej organ uznał, że zachodzą okoliczności określone w art. 37 ustawy Prawo budowlane z roku 1974., ponieważ budynek remizy OSP wybudowany został na działce na której znajdował się stary budynek remizy, a wydając pozwolenie na budowę Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nie powołało w podstawie prawnej obowiązującego planu, zatem w ówczesnym czasie dla miejscowości J. nie obowiązywał plan zagospodarowania. Wydanie pozwolenia na budowę remizy potwierdza fakt że obiekt wybudowany został w terenie przeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę. Budowa budynku remizy z samowolną dobudową na części budynku piętra była realizowania w czasie gdy obowiązywały przepisy wykonawcze: - rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.U. z 1961 r. nr 39 póz. 1967), - zarządzenie nr [...]Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.Bud. Nr 10 z 1966r). Wymienione przepisy określały jakie odległości mają być zachowane między istniejącymi i projektowanymi budynkami oraz odległości od granicy działki projektowanego budynku w przypadku braku ustalenia zabudowy na sąsiedniej działce, l tak odpowiednio w rozporządzeniu w § 21 ust 2 - w razie braku zabudowy na sąsiedniej nieruchomości odległość budynku w zabudowie luźnej od granicy tej nieruchomości powinna wynosić co najmniej połową odległości ustalonych w ust. 1 dla dwóch budynków posiadających ten sam rodzaj pokrycia - w związku z ustaloną zabudową na działce która obecnie stanowi własnośC A. i Ł.I, (działka była zabudowa budynkiem mieszkalnym i gospodarczym - k.[...]) - przepis ten nie miał zastosowania. Żaden przepis rozporządzenia nie mówił wprost, iż nie można realizować budynku w granicy działki z otworami, gdy była zachowana wymagana odległość między projektowanym i istniejącymi na sąsiedniej działce budynkami. Tak też zostało wydane pozwolenie na budowę w granicy działki z otworami. W zarządzeniu z roku 1966 w § 20 ust 13 - w razie braku ustalenia zabudowy na sąsiedniej nieruchomości odległość budynku w zabudowie wolno stojącej od granicy tej nieruchomości powinna wynosić co najmniej połowę odległości wymaganych dla budynków identycznych - w związku z ustaloną zabudową na sąsiedniej nieruchomości przepis ten nie miał zastosowania. W § 20 ust 14 wskazano, że w razie gdy wymaga tego prawidłowa zabudowa sąsiadujących ze sobą nieruchomości i zachowane zostaną obowiązujące odległości między budynkami, właściwy organ państwowego nadzoru budowlanego może zezwolić na usytuowanie budynków wymienionych w ust. 1 i 2 na granicy nieruchomości albo w odległości co najmniej 1 m od granicy. Żaden przepis zarządzenia nie mówił wprost, że nie można realizować budynku w granicy działki z otworami w przypadku zachowania odległości między budynkami. W świetle powyższego mając również na uwadze fakt, że otwory istnieją już 40 lat, w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego stulecia A.i Ł.I. wybudowali nowy budynek mieszkalny w przepisowej odległości od istniejących budynków na sąsiedniej nieruchomości zabudowanej miedzy innymi przedmiotową remizą -stwierdzono, że poprzez samowolne dobudowanie na części budynku remizy piętra z dwoma otworami w ścianie granicznej, w tym również wykonane na podstawie pozwolenia pozostałe 9 otworów w tej ścianie, nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia i odmówiono wydania nakazu likwidacji otworów w południowej ścianie budynku remizy, zobowiązując OSP do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami poprzez wykonanie określonych w sentencji decyzji robót. Odnośnie dokonanej rozbudowy remizy przez dobudowanie garażu jednoznacznie ustalono że dobudowa wykonana była w roku 1993. W trakcie postępowania wystąpiono do Burmistrza B. o przedłożenie wypisu i wyrysu z obowiązującego w okresie budowy planu zagospodarowania przestrzennego. Z przedłożonych dokumentów k. [...], wynika że zgodnie z obowiązującym od 17 lutego 1993r. do 31 grudnia 2003 r. planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego obszarów wiejskich gminy B. działka na której znajduje się obiekt położona była w terenie oznaczonym symbolem [...]- Tereny koncentracji wielorodzajowych programów usługowych z zakresu kultury, oświaty, zdrowia, łączności handlu, rzemiosła gastronomi oraz administracji. Wybudowany garaż stanowiący uzupełnienie remizy OSP znajduje się w terenie, który był przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę. Przedłożony przez Inwestora projekt powykonawczy (karta nr [...]) sporządzony przez uprawnionego architekta wskazuje że obiekt wykonany został zgodnie ze sztuką budowlaną, nie stanowi zatem zagrożenia dla otoczenia. Z akt sprawy wynika (k. [...], że obiekt usytuowany jest w południowej granicy działki i w bezpośrednim sąsiedztwie działki [...] (stan po podziale działki [...]) . We wschodniej ścianie usytuowanej bezpośrednio przy granicy działki [...] znajdują się dwa otwory okienne i drzwi wejściowe (k. [...], co koliduje z przepisami techniczno budowlanymi określonymi w rozporządzeniu Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. jako przepisów obowiązujących w okresie wykonania dobudowy garażu do remizy OSP Zgodnie z § 13 ust. 1 w/w rozporządzenia dopuszcza się sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W wypadkach określonych w ust. 1 ściany budynku gospodarczego graniczące z działką sąsiednią, nie powinny mieć okien i drzwi, a wody opadowe z dachu od strony granicy działki nie mogą być odprowadzane na teren działki sąsiedniej. W orzeczeniu decyzji nakazano zamurować otwory we wschodniej ścianie garażu i wody opadowe odprowadzić na własną posesję. Nie stwierdzono, aby przedmiotowy obiekt znajdował się w terenie który nie jest przeznaczony pod zabudowę oraz by obiekt powodował niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia - nie ma zatem podstaw do zastosowania art. 37 ustawy Prawo budowlane z roku 1974 i w związku z tym zastosowanie ma art. 40. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Ł.I. zarzucając, że samowolnej dobudowy garażu z tarasem do budynku na działce nr [...] w J. dopuszczono się w latach 1994-1997, w roku 1997 przebudowano taras. W materiale dowodowym znajdują się zdjęcia południowej ściany przedmiotowego budynku z dobudowanym garażem wykonane 2.04.1997r i porównanie ich ze stanem faktycznym dowodzi dalszych samowolnych działań inwestora w dobudowanym garażu. Postępowanie w sprawie samowolnej dobudowy garażu zostało wszczęte w 1996r, już po wejściu w życie prawa budowlanego z 1994r. a budowa garażu została zakończona w 1997r. więc błędną i naruszającą prawo jest stosowanie prawa budowlanego z 1974r. W sprawie znajdują zastosowanie przepisy prawa budowlanego z 1994r, a w szczególności art. 48. Stan prawny i faktyczny wyklucza połączenie sprawy dobudowanego garażu i sprawy zamurowania okien. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , działając na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, póz. 1623), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Powodem rozstrzygnięcia było, jak wskazał organ odwoławczy, uznanie, iż w niniejszej sprawie mamy w istocie rzeczy do czynienia z dwoma ukończonymi procesami inwestycyjnymi i zachodzi konieczność wydania przez organ pierwszej instancji dwóch decyzji na podstawie dwóch różnych aktów normatywnych tj. ustawy Prawo budowlane z 1961 r. oraz ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Co prawda oba procesy dotyczą w istocie tego samego obiektu, ale jednoznacznie wyodrębnienie okresu ich trwania przez PINB z jednoczesnym wskazaniem na dwie różne podstawy prawne wymusza na organie nadzoru rozstrzygnięcie o każdej z tej spraw odrębnie. Decyzja odnośnie legalności budowy garażu wraz z tarasem powinna być wydana oddzielnie, gdyż mamy tutaj do czynienia z dwiema sprawami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie w jednej decyzji o dwóch sprawach administracyjnych w oparciu o dwie różne podstawy prawne jest niedopuszczalne, co narażało by takie rozstrzygnięcie na nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2. Jednakże zdaniem WINB, wadliwość podstawy prawnej zaskarżonej decyzji w części, która dotyczy kwestii zamurowania otworów okiennych w ścianie południowej budynku nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że decyzja w pozostałym zakresie tj. w jakim organ pierwszej instancji nakazał na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlanego z 1974 r. zamurować otwory okienne i drzwiowe we wschodniej ścianie dobudowanego garażu i jednocześnie odmówił likwidacji tarasu, jest zgodna z prawem. Art. 138 § 2 kpa stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wyjaśnienia czy w niniejszej sprawie zachodzą w rzeczywistości przesłanki do wydania dwóch różnych decyzji w oparciu o dwie różne ustawy Prawo budowlane, i w konsekwencji czy zachodzi konieczność - w świetle aktualnego materiału dowodowego - do odrębnego orzeczenia w przedmiocie dobudowanego garażu i znajdującego się na nim tarasu, przekracza zakres uzupełniającego postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym. Ponadto zdaniem MWINB, organ pierwszej instancji winien wyjaśnić dokładnie na jakich przesłankach oparł swoje twierdzenie, że prawo budowlane z roku 1961 straciło ważność z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Powinno zostać w sposób jednoznaczny wykazane, że albo mamy do czynienia z dwiema ustawami, które winny być zastosowane do dwóch różnych (a tak pierwotnie było) spraw administracyjnych albo na podstawie takich a nie innych twierdzeń nie wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną, której materialnoprawna podstawa decyzji zawarta jest w jednym akcie prawnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła Ł.I. zarzucając rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, rażące naruszenie art. 35 i 36 § 1 kpa, rażące naruszenie prawa budowlanego. Uzasadniając zarzuty podał, że organ odwoławczy miał podstawy do wydania decyzji merytorycznej, a nie kasacyjnej. Wskazała przy tym na zbyt długotrwałe, bo toczące się od 16 lat postępowanie. Ponadto podała, że do budynku OSP w J. w latach 1994-1995 dobudowano garażu z tarasem bez obowiązującego pozwolenia na budowę; w roku 1997 przebudowano taras. W materiale dowodowym znajdują się zdjęcia południowej ściany przedmiotowego budynku z dobudowanym garażem wykonane 02.04.1997r i porównanie ich ze stanem faktycznym dowodzi dalszych samowolnych działań inwestora w dobudowanym garażu. Przepisy prawa budowlanego i techniczno budowlane nie dopuszczają zadaszenia w postaci tarasu w budynku wybudowanym w granicy działki. Dobudowany garaż z tarasem nie posiada elewacji ściany w granicy mojej działki, co dowodzi, że jego budowa nie została zakończona. W przedmiocie samowolnej dobudowy garażu z tarasem jest prowadzone odrębne postępowanie, w którym MWINB w K. wydał decyzję utrzymująca w mocy decyzję PINB w B. umarzającą postępowanie. Decyzję WINB w K. zaskarżono odrębnie do Sądu - sygn. akt II SA/Kr 442/11. W aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu potwierdzającego prawo OSP w J. zarówno własności jak i prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w żadnej dacie kolejnych etapów samowolnych działań budowlanych. OSP w J. nigdy nie była właścicielem tej nieruchomości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasadzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy "z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Skarga jest nieuzasadniona. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. uchylającej w całości decyzję organu l instancji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]12.2009r. znak: [...] uznał, że została ona wydana zgodnie z prawem. Organ odwoławczy uchylił decyzję organu l instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia ze względu na konieczność wyjaśnienia czy w sprawie rzeczywiście zachodzą przesłanki do wydania dwóch decyzji w oparciu o dwie różne ustawy tj. Prawo budowlane z 1961 r. i z 1974 roku i czy w konsekwencji zachodzi konieczność odrębnego orzeczenia w przedmiocie dobudowanego garażu i tarasu nad garażem czy też wykazania, że mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną. Stosownie do przepisu art. 138§2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji było uzasadnione. Niniejsza sprawa została wszczęta z wniosku Ł.I. i A.I. w dniu 29.08.1995r, którzy domagali się "trwałego zastawienia otworów okiennych" w południowej części budynku Ochotniczej Straży Pożarnej w J. oraz dobudowania do tego budynku garażu przylegającego od wschodu do tego budynku wraz z wybudowanym nad garażem tarasem. Należy stwierdzić, że organ l instancji wcześniej prowadził postępowanie wszczęte z urzędu w dniu 26.06.1996 r. znak: [...] w sprawie samowolnej dobudowy do budynku remizy OSP w J. garażu z tarasem zakończonej wydaniem decyzji w dniu [...].12.2010 r. znak: [...] o umorzeniu postępowania. Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła Ł.I., i Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 9.09.2011 sygn. akt. IISA/Kr 442/11 oddalił jej skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził jedynie, że organ nie może prowadzić równocześnie dwóch postępowań na ten sam temat. W wyroku tym Sąd nie przesądził kwestii czy to co jest w powiązaniu we wniosku i z urzędu ma być prowadzone łącznie czy też te sprawy należy porozdzielać i prowadzić je jako odrębne postępowania administracyjne dotyczące trzech spraw tj dobudowy części budynku na pierwszym piętrze wraz z oknami, dobudowy garażu do budynku remizy i budowy nad nim tarasu. Dlatego umorzenie postępowania wszczętego z urzędu dotyczącego samowolnej dobudowy do budynku remizy OSM w J. garażu z tarasem było uzasadnione. Oddalenie skargi w sprawie sygn. akt II SA/Kr 442/11 nie stoi w sprzeczności z wydanym wyrokiem w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie ustalił, że w sprawie mamy do czynienia z dwoma zasadniczymi etapami realizacji inwestycji Ochotniczej Straży Pożarnej (OSP) w J. , a co za tym idzie zastosowania do tych stanów faktycznych właściwej podstawy prawnej, ale te okoliczności są niepełne, o czym mowa niżej. Pierwszym etapem jest budowa budynku OSP realizowana w latach 1966-1969 zgodnie z pozwoleniem na budowę w decyzji z dnia 9.08. 1965r wydanej przez Prezydium . Powiatowej Rady Narodowej w B. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury znak [...]( k. [...] akt adm.) z dobudową na wschodniej części budynku piętra z dwoma otworami okiennymi w południowej części ściany budynku. W drugim etapie inwestor - OSP w J. w 1993r. dobudował do budynku OSP garaż i w 1997r. nad tym garażem dobudowano taras, który funkcjonalnie został powiązany z budynkiem remizy poprzez wykonane otwory drzwiowe na parterze i otwór drzwiowy na poziomie l piętra budynku. W związku z tym organ odwoławczy zasadnie ustalił, że pierwszy etap inwestycji został zrealizowany w czasie obowiązywania ustawy z dnia 31.01.1961. Prawo budowlane (Dz. U. nr 7, póz. 46 i z 1965 r., Nr 13, póz. 91), natomiast drugi etap inwestycji przypada na okres obowiązywania ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane (Dz.U. 1974r, Nr 38, póz. 229 ze zm.) na co również w sposób jednoznaczny wskazuje organ l instancji w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia 31.12. 2009r. znak: [...]. Przepisy ustawy z dnia 31.01.1961 r. prawo budowlane utraciły moc z dniem wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 24.10.1974. Prawo budowlane tj. z dniem 1 marca 1975r. Ustawa z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane w Rozdziale 13 Przepisy przejściowe i końcowe w art. 65 ust. 1 określała, że przepisy ustawy stosuje się również do spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie (1.03.1975r), a nie zakończonych decyzją ostateczną. Z kolei przepisy ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz.U.2006r. Nr 156, póz. 1118 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1.01.1995r, w przepisach przejściowych art. 103 ust.1 - ust. 2 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - 4.04.2011 r.) stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust.2. Ustęp 2 - Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustalenia przez organ dwóch etapów budowy w zakresie wybudowania budynku OSP w latach 1966-1969 i dobudowy garażu do tego budynku w 1993r. są trafne. Jednakże organ odwoławczy nie dostrzegł, że taras nad garażem został wybudowany nie w 1993r. ale w 1997r. i tak naprawdę, mimo tego, że garaż został wybudowany w 1993r, to jednak budowy garażu i tarasu nie można traktować jako całości wybudowanej w tym samym czasie, a więc w 1993r. Wybudowanie tarasu nad garażem było kolejnym trzecim i to odrębnym etapem wykonania robót budowlanych na które inwestor powinien był uzyskać decyzję pozwolenia na budowę. W czasie wybudowania tarasu w 1997r. obowiązywały już przepisy ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane, które weszły w życie z dniem 1.01. 1995r., a więc budowa tarasu była zrealizowana pod rządami ustawy z 1994r.Prawo budowlane. W ocenie Sądu uchybienie to nie miało ono wpływu na wynik sprawy, wobec wydania przez organ odwoławczy i tak decyzji kasacyjnej w której prawidłowo ustalono daty budowy budynku OSP wraz z jego dobudową w latach 1966-1969, następnie budową garażu w 1993r., a potem jeszcze budową tarasu nad garażem w 1997r. Wydana przez organ odwoławczy decyzja kasacyjna nie kończy postępowania w sprawie. Zatem trafnie organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wskazał, że organ l instancji musi rozważyć, które przepisy prawa budowlanego należy zastosować, w ocenie Sądu nie do dwóch, ale do trzech odrębnych etapów realizowanych robót budowlanych w różnych okresach budowy. Zasadne jest więc stanowisko organu odwoławczego, że rozstrzygnięcie w jednej decyzji o sprawach administracyjnych w oparciu o różne podstawy prawe jest niedopuszczalne, ponieważ narażałoby takie rozstrzygnięcie na nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze przez Ł.I., to zarzut, iż organ odwoławczy powinien był orzec merytorycznie, a nie kasacyjnie jest nieuzasadniony. Istotnie, w ocenie Sądu rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Organ odwoławczy przekazując sprawę organowi l instancji do ponownego rozpoznania wskazał dlaczego sprawa wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania w znacznej części i dlaczego organ odwoławczy nie mógł merytorycznie rozstrzygnąć sprawy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela ten pogląd z uwagami Sądu odnośnie wyjaśnienia jeszcze trzeciego etapu robót budowlanych dotyczących wybudowania tarasu. Zasadą postępowania administracyjnego jest dwuinstancyjność, o czym mowa w przepisie art. 15 k.p.a. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sprawy, istotnie zachodzi konieczność wyjaśnienia czy organ powinien był wydać różne decyzje, w oparciu o różne ustawy prawa budowlanego, choć przedmiotowa sprawa dotyczy tego samego budynku, ozy też rozważyć rozstrzygnięcie sprawy jedną decyzją administracyjną. Zatem wydanie decyzji kasacyjnej było uzasadnione. Co do pozostałych zarzutów skargi odnoszących się merytorycznie do samowoli budowlanej dokonanej przez OSP w J. , to należy stwierdzić, że decyzja kasacyjna nie kończy merytorycznie sprawy, organ odwoławczy wskazał na uchybienia organu I instancji. W związku z tym, organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy musi wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy. Sąd dokonuje takiej oceny kiedy organ przeprowadzi w sposób prawidłowy postępowanie wyjaśniające, zbierze i zgromadzi pełny materiał dowodowy sprawy dokonując przy tym jego oceny i wskazując oraz wyjaśniając zastosowanie przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia decyzji. Natomiast odnośnie zarzutu, iż OSP w J. nie ma dokumentu potwierdzającego własność do nieruchomości nr [...] w J. , na której usytuowany jest przedmiotowy budynek OSP, to zarzut ten jest uzasadniony, ponieważ budynek jest położony na terenie należącym do gminy w J. i Wójt Gminy J. powinien był być stroną w sprawie. Uchybienie to jednak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, która zakończyła się decyzją kasacyjną, a więc nie rozstrzygającą sprawy co do jej istoty. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153. póz. 1270 z późn. zm.) w myśl którego w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Oddalenie skargi nie stoi w sprzeczności z zaskarżoną decyzją kasacyjną.