II SA/Kr 1159/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : starszy referent sądowy Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Miechowie na uchwałę Nr IV/37/2003 Rady Gminy Książ Wielki z dnia 27 lutego 2003 r. w przedmiocie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 27 lutego 2003 r. Rada Gminy w Książu Wielkim podjęła uchwałę nr IV/37/2003 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Miechowie złożył skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu: - istotne naruszenie prawa w § 1 zaskarżonej uchwały, a mianowicie § 143 w zw. z § 29 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016, poz. 283) polegające na zamieszczeniu Regulaminu zbiorowego dostarczania wody i zbiorowego odprowadzania ścieków w załączniku do zaskarżonej uchwały, co jest sprzeczne ze wskazanymi wyżej przepisami, bowiem zgodnie z ich brzmieniem w załączniku do uchwały zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym, natomiast w zaskarżonej uchwale w załączniku zamieszczono przepisy merytoryczne; - istotne naruszenie prawa w § 1 regulaminu stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, a mianowicie naruszenie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 4, 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie, iż realizowanie zadania w postaci zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków jest wykonywane przez Urząd Gminy w Książu Wielkim, podczas gdy w art. 5 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 4 analizowanej ustawy wskazane jest wprost, iż zadanie to może wykonywać wyłącznie przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. poz. 646), jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej prowadzące tego rodzaju działalność; - istotne naruszenie prawa w § 1 ust. 1 regulaminu stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, a mianowicie naruszenie art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez wprowadzono w regulaminie własnego pojęcia i definicji - "urzędu", podczas gdy ustawodawca nie delegował uprawnienia dla Rady Miasta do tworzenia własnych definicji legalnych ww. pojęć, a nadto zastąpię terminu "gmina" ww. pojęciem; - istotne naruszenie prawa w § 2 i 3 regulaminu stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, a mianowicie § 137 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. 2016.283) oraz art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, poprzez powtórzenie definicji zawartej w art. 2 pkt 3 ww. ustawy, tj.: "odbiorca usług", a nadto modyfikując jej treść, przez co Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową; - istotne naruszenie prawa w § 4 ust. 3 regulaminu stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, a mianowicie naruszenie art. 6 ust. 5-7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez jego modyfikację i pominięcie: a) właściciela, jako podmiotu z którym można zawrzeć takową umowę, b) obligatoryjnego charakteru wnioskowego możliwości zawarcia umowy z podmiotami korzystającymi z lokali, c) enumeratywnie wymienionych przesłanek wskazanych w art. 6 ust. 6 pkt 3-4 analizowanej ustawy, d) możliwości zawarcia umowy z podmiotami korzystającymi z lokalu wskazanej w art. 6 ust. 7 analizowanej ustawy. - istotne naruszenie prawa w § 5 ust. 1-3 regulaminu stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, a mianowicie naruszenie art. 746 k.c. oraz art. 747 k.c. w zw. z art. 750 k.c. poprzez zawarcie regulacji w Regulaminie, iż umowa o odprowadzenie ścieków może być zawarta na czas określony lub nieokreślony, wskazanie dopuszczalnych sposobów rozwiązania umowy, co jest sprzeczne z wyżej wskazanymi przepisami k.c., bowiem w autonomiczny sposób określają one przypadki, kiedy wygasa umowa o świadczenie usług, nadto Rada Gminy nie została upoważniona do uregulowania tej kwestii; - istotne naruszenie prawa w § 12 regulaminu stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, a mianowicie naruszenie art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez jego modyfikację i wskazanie, iż koszty zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi odbiorca, a nie przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne; - istotne naruszenie prawa w § 17 ust. 2 regulaminu stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, a mianowicie naruszenie art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez jego modyfikację i wskazanie, iż w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się wyłącznie jako równą ilości wody pobranej, podczas gdy ustawa wskazuje na jeszcze jedną możliwość ustalenia ilości odprowadzonych ścieków, tj. na podstawie ilości określonej w umowie oraz pominięcie w regulaminie, iż sposób obliczenie ilości pobranych powinien być ustalony w umowie, a nie w regulaminie, jak to poczyniła Rada Gminy; - istotne naruszenie prawa w § 23 regulaminu stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, a mianowicie naruszenie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez jego modyfikację i pominięcie sytuacji zużycia wody "do zasilania publicznych fontann"; - istotne naruszenie prawa w § 32 pkt 1 regulaminu stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, a mianowicie naruszenie art. 19 ust. 5 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez jego modyfikację poprzez wskazanie, iż odcięcie wody może nastąpić jeżeli odbiorca nie uiści opłat za pełne dwa okresy obrachunkowe, podczas gdy ustawa stawia dodatkowy warunek, a to by były to okresy następujące po dniu otrzymania upomnienia w sprawie uregulowania zaległej opłaty; - istotne naruszenie prawa w § 33 regulaminu stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, a mianowicie naruszenie art. 19 ust. 5 w zw. z art. 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez uregulowanie w regulaminie kwestii dotyczących uprawnień przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego odmiennie niż w art. 7 ww. ustawy, albowiem w regulaminie upoważniono spółkę do wstępu na teren nieruchomości dostawcy ścieków bez żadnych ograniczeń, podczas gdy ustawa nakłada obowiązek okazania legitymacji służbowej oraz poprzez modyfikację katalogu uprawnień ww. przedsiębiorstwa przez co Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową; - istotne naruszenie prawa w § 43 regulaminu stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, a mianowicie art. 7 i 87 Konstytucji poprzez wskazanie w § 43 Regulaminu, że w sprawach w nim nieuregulowanych stosuje się przepisy ustawy wraz z przepisami wykonawczymi, podczas gdy akt prawa miejscowego nie może być podstawą do obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu. Podniesiono, że w § 2 i 3 regulaminu wprowadzono własne definicje legalne pojęcia: "odbiorca usług" modyfikując ich treść. Tymczasem formułowanie definicji jest dopuszczalne jedynie w przypadku wyraźnego umocowania w tym zakresie w treści ustawy. W orzecznictwie co prawda dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenia są dosłowne i jeżeli uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego. Jednakże w niniejszym Regulaminie Rada Miasta nie tylko dokonała powtórzeń definicji legalnych zawartych w ustawie, ale również dokonała modyfikacji ich treści, przez co nie tylko naruszyła delegację ustawową, ale również § 137 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. 2016.283). Nadto w § 43 regulaminu Rada Gminy naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi, albowiem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Akt prawa miejscowego nie może być podstawą obowiązywania stosowania aktów prawnych wyższego rzędu, takich jak ww. ustawy. Powyższe sformułowanie może zaś sugerować, że pierwszeństwo w obowiązywaniu w stosowaniu prawa ma regulamin, a jedynie w kwestiach w nim nieuregulowanych zastosowanie znajdują mnę przepisy prawa, w tym ww. ustawy (por. VIII SA/Wa 565/18). Mając na uwadze powyższe prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ uznał zarzuty skargi za uzasadnione i wniósł o jej uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (wg. tekstu w wersji obowiązującej w dacie uchwały – DZ.U.2001/72/747) zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Upoważnienie dla podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącego aktem prawa miejscowego, znajduje się w przepisie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U.2018.1152 t.j.). W ustępie 5 w/w przepisu stwierdzono, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Wymienione powyżej regulacje regulamin musi bezwzględnie zawierać. Jednocześnie nie może jednak wykraczać poza materię, której przedmiot wyznacza ust. 5 art. 19, a więc taką, która nie dotyczy praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Wszelkie wykroczenia poza tak określoną materię, albo regulacje niewynikające z ustawowego upoważnienia lub z nim sprzeczne stanowią istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. W § 3 załącznika zaskarżonej uchwały określono, że "Dostarczenie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie umowy o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzeniu ścieków zawartej między Urzędem a Odbiorcą". W konsekwencji przyjąć należy, że wszystkie dalsze regulacje załącznika dotyczą praw i obowiązków Gminy oraz Odbiorcy, a nie – jak nakazuje ustawa – Przedsiębiorcy i Odbiorcy. Taka regulacja w sposób oczywisty sprzeczna jest z ustawą i zawartą w niej delegacją do podjęcia uchwały. To, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę stanowi "zadanie własne gminy" nie oznacza, że to urząd gminy ma je wykonywać własnymi siłami. Ustawa dla wykonywania tego zadania wyznacza przedsiębiorstwa, które w dodatku muszą spełniać określone wymagania i uzyskać stosowną zgodę (art. 16 ustawy). Opisane naruszenie samo już w sobie dyskwalifikuje zaskarżony akt. Także pozostałe zarzuty skargi uznać należy za uzasadnione. Nagromadzenie i waga szczegółowo opisanych i uzasadnionych uchybień w zakresie techniki legislacyjnej powodują konieczność wyeliminowania z obrotu obarczonego takimi wadami aktu. Dlatego też, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w wyroku.