II SA/Kr 1160/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka- Duda Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku skargę oddala. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008r. o sygn. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, działając w oparciu o art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. 2006r. nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) wymierzył inwestorowi Pani J. B. karę w wysokości 10 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr 1 w L. i nakazał jej uiszczenie w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia organ administracyjny wskazał, iż na skutek zawiadomienia Państwa M. i S. G. z dnia 20 sierpnia 2007r. w dniu 2 października 2007r. przeprowadził kontrolę, podczas której stwierdził, że na działce nr 1 w L. zlokalizowane są dwie studzienki kanalizacyjne połączone między sobą, składające się każda z dwóch kręgów studziennych o średnicy 80 cm, wysokości 80 cm, nakryte przykrywami żelbetonowymi gr. 8 cm. Odległość pierwszej studzienki od wylotu kanalizacji z nowego budynku mieszkalnego wynosi ok. 25,5 m. Zarówno w pierwszej, jak i w drugiej studzience znajdowały się ścieki sanitarne na poziomie rury dopływowej i odpływowej. Z drugiej studzienki ścieki odprowadzane były powierzchniowo do znajdującego się w pobliżu "stawu". Pan S. B. – syn Pani J. B. – oświadczył do protokołu z kontroli, że: przyłącz kanalizacyjny nowego budynku mieszkalnego podłączony jest do pierwszej z opisanych studzienek kanalizacyjnych, odpływ z drugiej studzienki ma długość ok. 1 m i jest zasypany ziemią, studzienki kanalizacyjne nie posiadają dna, budynek mieszkalny nie jest oddany do użytkowania, nie posiada dziennika budowy oraz że dokonano odstępstw od zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego. W oparciu o powyższe organ powziął informację, iż nowy budynek mieszkalny jest użytkowany. Przesłuchana w charakterze strony J. B. zeznała, że w związku ze złym stanem technicznym starego budynku mieszkalnego ok. roku 2005 zamieszkała w nowym budynku. Przesłuchany natomiast w charakterze świadka S. B. zeznał, że w związku ze złym stanem technicznym starego budynku mieszkalnego w roku 2005 zamieszkał wraz z matką w nowym budynku. Fakt użytkowania przedmiotowego budynku został także potwierdzony w toku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2007r. Pismem z dnia 10 grudnia 2007r. starosta powiatu [...] poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., iż w okresie od dnia 1 marca 2003r. do dnia 10 lipca 2003r. nie zarejestrowano zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy budynku. Z kolei pismem z dnia 13 grudnia 2007r. wójt Gminy L. (sygn. [...]) poinformował Inspektora, że Pani J. B. nie dokonała zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, organ stwierdził, iż inwestor J. B. użytkuje budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany na działce nr 1 w L., pomimo iż nie zawiadomiła właściwego organu o zakończeniu budowy, a zatem nie dopełniła obowiązku wynikającego z przepisu art. 54 ustawy – Prawo budowlane. Tym samym na podstawie art. 57 ust. 7 wspomnianej ustawy wymierzył inwestorowi karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, do której stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Od postanowienia tego zażalenie wniosła J. B. Po jego rozpatrzeniu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008r. na podstawie art. 123, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, iż organ I instancji uczynił zadość przepisom k.p.a. i ustawy – Prawo budowlane, a zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Podniósł on, że, zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1 z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zdaniem organu, treść powyższego przepisu wskazuje, że znajduje on zastosowanie w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, że obiekt jest użytkowany bez wymaganej przepisami decyzji pozwolenia na użytkowanie bądź zgłoszenia zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, a fakty te zostały udowodnione poprzez dołączenie do akt sprawy pism starosty [...] i wójta Gminy L., przez przeprowadzenie odpowiednich kontroli oraz przez złożone zeznania.. Stąd też w ocenie organu odwoławczego postanowienie o nałożeniu kary zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Z art. 57 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane wynika, iż na inwestorze ciąży obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji pozwolenia na użytkowanie. Karę za nielegalne użytkowanie obiektu również nakłada się na inwestora obiektu. Tym samym mając na uwadze całość zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy, kierując się zasadą prawdy obiektywnej, zobligowany był do utrzymania w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 kpa skarżonego postanowienia. Od postanowienia tego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła J. B., zarzucając organom administracyjnym naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: art. 10 k.p.a poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a to wobec niezawiadomienia strony o zamiarze zakończenia postępowania, oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu sposobu obliczenia nałożonej kary, niewskazanie przyczyn nieuwzględnienia okoliczności, na które powoływała się skarżąca w zażaleniu, a to jej bardzo trudnej sytuacji materialnej i wieku, niewskazanie, na czym w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo budowlane polega użytkowanie, czy użytkowanie to musi mieć charakter trwały. Wniosła o uchylenie postanowień organów I i II instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm., dalej jako p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny może wyeliminować zaskarżony akt administracyjny z obrotu prawnego jedynie wówczas, gdy stwierdzi, że przy jego wydaniu lub w toku postępowania zmierzającego do jego wydania nastąpiło naruszenie prawa, opisane w art. 145 § 1 p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakłada na inwestorów obowiązek zawiadamiania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zakończeniu budowy. W myśl art. 54 do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Zgodnie z dyspozycją art. 57 ust. 7 wspomnianej ustawy, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 pr. bud., właściwy organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 cyt. ustawy (regulującym sposób obliczania kary), z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Sankcję finansową z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wprowadzono w celu wyeliminowania patologicznej sytuacji, w której obiekty budowlane są od dawna użytkowane, podczas gdy w sensie prawnym nadal są one w trakcie budowy, ponieważ nie złożono skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) lub nie uzyskano pozwolenia na użytkowanie (art. 55). W takie sytuacji organ nadzoru budowlanego ma obowiązek nałożyć na użytkownika karę (por.: R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2005, s. 245). Zarzut uniemożliwienia skarżącej ustosunkowania się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz brania czynnego udziału w postępowaniu nie zasługuje na uwzględnienie. Fakt złożenia przez skarżącą zeznań, a także oświadczeń do protokołu kontroli i jego podpisania jest dowodem na to, iż brała ona udział w czynnościach postępowania. W tym kontekście bezzasadne jest także powoływanie się przez skarżącą na fakt, iż nie mogła ona zwrócić uwagi organu na swoją trudną sytuację majątkową, na swój wiek oraz warunki techniczne panujące w starym budynku, a w konsekwencji powoływanie się na nieuwzględnienie tych okoliczności przez organ I instancji przy wymierzeniu kary. Przepis art. 59f. ust. 1 wspomnianej ustawy stanowi bowiem, iż kara równa jest iloczynowi stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Tym samym przesądza on w sposób bezwzględny wielkości i dane, które należy brać pod uwagę przy wymierzaniu kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego. Jednocześnie żaden z przepisów ustawy nie pozwala modyfikować wysokości tej kary z uwagi na szeroko pojęte zasady współżycia społecznego. (por. w tym kontekście w szczególności wyrok NSA z dnia 24 maja 2007r., sygn. akt II GSK 4/07, w którym Sąd stwierdził, iż: w sytuacji postawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa). Należy wskazać ponadto, iż wyliczenie, uwzględniające treść art. 59f. ust. 1 ww. ustawy, znalazło swe odzwierciedlenie w decyzji organu I instancji, a tym samym zupełnie nieuzasadniony i bezprzedmiotowy jest zarzut strony skarżącej jakoby organ nie wskazał sposobu wyliczenia wysokości kary. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut, że organ nie wskazał, na czym polega w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane użytkowanie i czy musi mieć ono charakter trwały czy też wystarcza czasowe użytkowanie obiektu. Na wstępie zważyć należy, iż instytucja użytkowania opisana w art. 252 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. - Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 z późn. zm.), rozumiana jako obciążenie rzeczy prawem do jej używania i do pobierania z niej pożytków, a więc prawo do korzystania z rzeczy cudzej, nie jest tożsama z pojęciem użytkowania obiektu budowlanego, jakim posługują się przepisy ustawy – Prawo budowlane. Wprawdzie w ustawie tej ustawodawca nie zdefiniował, co należy rozumieć przez "użytkowanie obiektu budowlanego", to jednak w świetle art. 5 ust. 2, art. 71 czy art. 71a tej ustawy przyjąć należy, że rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do znacznie szerszego zakresowo cywilistycznego pojęcia "korzystania z rzeczy" (tak WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 8 listopada 2007r., sygn. akt II SA/Gl 350/07). Jak podkreśla się w judykaturze, użytkowanie obiektu budowlanego, o jakim mowa w art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane nie musi mieć także charakteru trwałego i pełnego. W związku z powyższym wskazać należy, że bezsporne w sprawie jest, że organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że J. B. wykorzystywała wybudowany przez siebie budynek od roku 2005, a to zamieszkiwała w nim wraz z synem, mimo iż nie uzyskała decyzji pozwalającej na jego użytkowanie, ani nie zawiadomiła o zakończeniu budowy. W tym stanie rzeczy brak jest jakichkolwiek racjonalnych argumentów pozwalających na przyjęcie stanowiska, że wybudowany obiekt nie był użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem, a co więcej, że można by mówić o użytkowaniu czasowym i bronić poglądu jakoby nie wypełniało ono przesłanek, o których mowa w art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 p.s.a orzekł jak w sentencji.