II SA/Kr 1162/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Krystyna Daniel Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 czerwca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia skargę oddala Burmistrz Z. postanowieniem z dnia 24 stycznia 2013 r. znak [...] działając na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 219 K.p.a. odmówił T.P. wydania zaświadczenia o zgodności lokalizacji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, magazynu po byłej wytwórni wód gazowanych zlokalizowanym w Z. przy ul. [...] , w celu prowadzenia w tym obiekcie obrotu hurtowego napojami alkoholowymi. W uzasadnieniu organ wskazał, że przeanalizował zarówno zapis planu zagospodarowania przestrzennego jak i zgromadzone materiały dowodowe (uwzględniając sugestie SKO w K. zawarte w postanowieniu z dnia 31 sierpnia 2012 r. dotyczące zbadania czy działalność hurtowi we wskazanej lokalizacji może mieć charakter uciążliwy, czy też można wykluczyć taką uciążliwość). Działka nr [...] obręb [..] w Z. na której zlokalizowany jest przedmiotowy magazyn po byłej wytwórni wód gazowanych (a do którego budynku T.P. zamierza przenieść działalność obrotu hurtowego napojami alkoholowymi) zgodnie z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Z. nr [...] z dnia 21 marca 2011 r. znajduje się na terenie o podstawowym przeznaczeniu – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oznaczonym na rysunkach planu symbolem 10MN38. Zgodnie z ustaleniami szczegółowymi tereny MN przeznacza się pod jednorodzinną zabudowę mieszkaniową, z możliwością prowadzenia nieuciążliwej działalności gospodarczej, w tym usługowej. Uciążliwość hurtowni w tym rejonie została już w przeszłości udokumentowana kiedy to działała nielegalna hurtownia T .P. . Wówczas to szczególnym utrudnieniem dla mieszkańców nieruchomości położonych przy ul. [...] był ciągły przejazd pojazdów. Ulica stanowi dojazd do zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, jest drogą osiedlową dodatkowo bez przejazdu (ślepą), zakończona jest pętlą do zawracania o szerokości 12 m. Istniejąca obecnie jezdnia asfaltowa o szerokości ok. 3,5 m przy szerokości całego pasa drogowego od 5,5 do 6,0 m, oraz typowo mieszkalny charakter ulicy, powodują brak możliwości swobodnego dwukierunkowego ruchu pojazdów co wyklucza możliwość dopuszczenia ruchu samochodów ciężarowych. Na ulicy obowiązują znaki B-18 i B-33 informujące o zakazie przejazdu pojazdów o masie powyżej 3,5 tony oraz o ograniczeniu prędkości do 20 km/h. Ruch pojazdów po ulicy to nie tylko bezpośrednie zagrożenie dla mieszkańców ale również olbrzymie zapylenie spalinami, hałas, blokada pętli do zawracania. O tych i innych niedogodnościach związanych z działalnością hurtowni można przeczytać w pismach i skargach mieszkańców, które kierowane były zarówno do tutejszego urzędu jak i innych instytucji. W świetle tych okoliczności trzeba stwierdzić, że działalność hurtowni na posesji T.P. w świetle zapisów planu zagospodarowania przestrzennego byłaby uciążliwa i nie jest możliwa jej lokalizacja na posesji przylegającej do ul. [...] Od tego postanowienia zażalenie wniósł T.P. podnosząc, że dostatecznie uzasadnił interes prawny w pozyskaniu żądanego zaświadczenia. Przedstawił przebieg swoich starań o wydanie zaświadczenia i podał, że przedstawione w postanowieniu dane są nieprawdziwe, a także krzywdzące. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 11 czerwca 2013 r. nr [...] utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że wykonując zalecenia Kolegium organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w aspekcie istnienia lub braku uciążliwości planowanej przez T.P. działalności gospodarczej w budynku po wytwórni wód zlokalizowanej na działce nr [...] . Zostali wezwani w charakterze świadków mieszkańcy ulicy [...] - sąsiadujący z budynkiem magazynowym byłej wytwórni. Większość słuchanych świadków wypowiedziała się przeciwko lokalizacji hurtowej sprzedaży win w tym budynku. Mieszkańcy obawiają się uciążliwości zwiększonego ruchu samochodów ciężarowych, hałasu, spalin, trudności w manewrowaniu samochodów na wąskiej, zamkniętej ulicy. Ulica [..] jest ulicą osiedlową, przy której są zlokalizowane domy jednorodzinne. Dodatkowym utrudnieniem jest brak przejazdu przez te ulice, gdyż jest ulicą tzw. ślepą, zakończoną pętlą do zawracania. Jest to ulica mająca 3,5 m szerokości, na której utrudniony jest ruch dwukierunkowy. Obowiązują na niej znaki zakazu przejazdów pojazdów o masie powyżej 3,5 T, oraz ograniczeniu prędkości do 20 km/h. W aktach sprawy zamieszczono kopie skarg, oświadczeń mieszkańców tamtejszego terenu i ulicy[...] , z lat dziewięćdziesiątych na uciążliwość działalności wnioskodawcy, który prowadził wówczas w budynku na działce nr [...] wytwórnię wód gazowanych. Jako główny powód uciążliwości wskazywano hałas, zanieczyszczenie powietrza spalinami, utrudnienia w ruchu pojazdów, niebezpieczeństwo dla pieszych. Burmistrz Miasta Z. wskazał także na możliwość prowadzenia działalności gospodarczej zgodnie z planem w innym miejscu, w jednostce oznaczonej symbolem 5P1 przeznaczonym dla lokalizacji składów i magazynów. Zgodnie z jednolitym poglądem doktryny i orzecznictwa, postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt. 1 K.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny. Podstawę prawną wydania zaświadczenia stanowi art. 217 § 1 K.p.a. i następne. Zgodnie przepisami kodeksu postępowania administracyjnego jest to kompetencja organu administracji publicznej właściwego rzeczowo i miejscowo. Właściwość rzeczową należy wiązać z technicznymi możliwościami ustalenia treści zaświadczenia, a więc z faktem dysponowania rejestrami, ewidencjami bądź inną dokumentacją pozwalającą na ustalenie okoliczności faktycznych lub prawnych, których żądanie wydania zaświadczenia dotyczy. Stosownie do przepisu art. 217 § 2 K.p.a zaświadczenie wydaje się, na żądanie osoby ubiegającej się o nie jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa oraz gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenia wydane na podstawie art. 217 K.p.a. są urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, nie rozstrzyga o żadnych prawach lub obowiązkach i nie tworzy nowej sytuacji prawnej. Wydanie zaświadczenia w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. polega na przeniesieniu danych znajdujących się w posiadanych przez organ rejestrach, ewidencji i innych zbiorach do treści zaświadczenia. Następny przepis art. 218 § 2 K.p.a. zezwala na przeprowadzenie przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego lecz w ograniczonym zakresie. Ma ono mieć z założenia charakter uproszczony. Wydanie zaświadczenia o które występuje T.P. nie jest możliwe, gdyż z postępowania wyjaśniającego wynika, że wnioskowana działalność gospodarcza ma charakter uciążliwy i nie mieści się ani w przeznaczeniu podstawowym ani dopuszczalnym dla obszaru 10MN 38. Od tego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł T.P. domagając się jego uchylenia, a także uchylenia poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zarzucił naruszenie art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. oraz art. 218 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że T.P. w istniejącym od lat obiekcie prowadzi działalność w zakresie obrotu hurtowego. Obiekt ten był zrealizowany zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Bezspornym w przedmiotowej sprawie jest że skarżący wykazał swój interes prawny w żądaniu wydania zaświadczenia. Organ uprawniony do wydania zaświadczenia posiada dokumenty na podstawie których może stwierdzić zgodność lokalizacji istniejącego magazynu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy. Organ wydając zaświadczenie może ewentualnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, ale jedynie w ograniczonym zakresie. Przedmiotem tego postępowania nie może być analizowanie zmian w stanie prawnym na podstawie zeznań świadków i wyprowadzenie z tego odpowiednich wniosków z równoczesną ich oceną prawną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa, a tym samym skarga nie zasługuje ma uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż podstawę wydanych w sprawie postanowień stanowiły przepisy działu VII (art. 217-220) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - dalej k.p.a., regulujące postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym, które obowiązuje organy administracyjne przy podejmowaniu czynności materialno - technicznych polegających na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego. Zgodnie z dyspozycja art. 217 k.p.a. Organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2). Przepis art 218 przesądza, iż w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2) Z kolei art 219 stanowi, iż odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jak przyjmuje się w doktrynie, zaświadczenie jest przewidzianym w przepisach prawnych potwierdzeniem pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ państwowy lub społeczny na żądanie zainteresowanej osoby (por. J. Lang, Zaświadczenia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, Organizacja, Metody, Technika 1988/2 str. 14). Podkreśla się także, iż zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego) dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo, 2004 r., Nr 10, str. 58). Zaświadczenia są więc aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień lub obowiązków określonych (to jest stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli a oświadczeniami wiedzy. Istota zaświadczenia sprowadza się więc do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach, nie może również tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2000 r. I SA/Wr 2709/98 treścią zaświadczenia musi być jedynie pozytywne załatwienie wniosku osoby ubiegającej się o jego wydanie, jeśli posiadana przez organ dokumentacja pozwala na potwierdzenie faktu lub stanu prawnego. W sytuacji gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie orzeczenie odmawiające wydania zaświadczenia (LEX nr 654552). Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 sierpnia 2006 r. II SA/Wa 1126/06 orzekł, iż gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 10 września 2008 r. II SA/Go 384/08 (LEX nr 560240). Wyżej przytoczone poglądy pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Organ ma obowiązek wydać zaświadczenie potwierdzające fakt lub stan prawny w sytuacji, kiedy po pierwsze jest kompetentny do stwierdzenia tego faktu lub stanu prawnego a po drugie wnioskowany do poświadczenia stan prawny czy też fakt zaistniał, czyli organ wydając zaświadczenie o żądanej treści poświadcza prawdę. Ustalenie przez organ okoliczności przeciwnych tj., iż fakt lub stan prawny nie zaistniał, rodzą po stronie tego organu obowiązek odmowy wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści. Przyjmuje się przy tym w orzecznictwie, iż organ w tym uproszczonym postępowaniu nie prowadzi postępowania dowodowego, z którym to poglądem sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę co do zasady się zgadza. Jednakże mogą zaistnieć sytuację, kiedy dla ustalenia zaistnienia lub braku zaistnienia danego faktu lub stanu prawnego a objętego wnioskiem o wydanie zaświadczenia, organ w pewnym zakresie będzie musiał poczynić ustalenia. Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie. Wniosek dotyczył bowiem potwierdzenia zgodności lokalizacji magazynu hurtowego obrotu napojami alkoholowymi z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec zapisów tego planu, iż w tej lokalizacji tj. terenów o oznaczeniu MN z przeznaczeniem pod jednorodzinną zabudowę mieszkaniową, z możliwością prowadzenia nieuciążliwej działalności gospodarczej, obowiązkiem organu było ustalenie i przeanalizowanie czy zamierzona przez skarżącego działalność będzie nieuciążliwa w rozumieniu planu miejscowego czy też nieuciążliwa. Ustalenie to musiało mieć charakter oceny i umykało od prostego potwierdzenia znanego organowi faktu. Poczynienie w tym kierunku ustaleń było zatem konieczne, gdyż było od nich (ustaleń) uzależnione wydanie żądanego zaświadczenia lub odmowa wydania. Wobec powyższego organ przeprowadził postępowanie w którym ustalił, iż działalność gospodarcza polegająca na hurtowym obrotem alkoholem z uwagi na parametry drogi prowadzącej do magazynu w którym skarżący działalność tą zamierzał prowadzić, typowo mieszkalny charakter ulicy przy której zlokalizowany jest magazyn, skutkują uznaniem, iż działalność taka byłaby uciążliwa i wobec tego jest sprzeczna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia te obligowały organ do odmowy wydania żądanego zaświadczenia. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.