II SA/Kr 1163/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Parafii [...] p.w. [...] w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 29 kwietnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej Parafii [...] p.w. [...] w K. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie: Orzeczeniem z dnia 13 października 1951 r. (....) Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. działając na podstawie art. 37 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. RP nr 14, poz. 130 ) oraz art. 35 ustawy z dnia 31 lipca 1923 r. o scalaniu gruntów (Dz. U. RP. z 1927 r., nr 92, poz. 83) zatwierdziło projekt scalenia gruntów położonych w gminie katastralnej K. , stanowiącej obecnie część miasta K. Pismem z dnia 12 września 2012 r. Parafia [....] w K. wniosła o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia. Uzasadniając wniosek Parafia [....] podniosła, że ww. orzeczenia zapadły z rażącym naruszeniem prawa, jako że w projektach przewidziano i wydzielono działki jedynie dla niektórych właścicieli nieruchomości objętych scaleniem. Dla innych właścicieli, w tym dla Parafii G[....] w K. nie wydzielono żadnej nieruchomości. Strona podała, że scalenie gruntu miało i nadal ma na celu wyłącznie poprawę struktury przestrzennej gospodarstw rolnych. Zmienia ono zatem jedynie ukształtowanie przedmiotu tych uprawnień. Postępowanie scaleniowe nie zmienia ani liczby właścicieli, ani nie odbiera prawa własności. Projekt scalenia, w którym w ogóle nie przewiduje się nieruchomości dla uczestnika postępowania scaleniowego, przez co pozbawia się go własności, jest projektem z gruntu wadliwym, a orzeczenie które ten projekt zatwierdza podjęte jest z rażącym naruszeniem art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 31 lipca 1923 r. o scalaniu gruntów (Dz. U. R.P. Nr 92 z 1927 r., poz. 833). Parafia [....] wyjaśniła, że postępowaniem scaleniowym objęte były m. in. nieruchomości objęte [....][....][....] księgi gruntowej gm. kat. K. Właścicielem tych nieruchomości była Parafia [....] poprzedniczka prawna wnioskodawcy. W wyniku postępowania scaleniowego ww. księgi gruntowe LWH zostały zamknięte, a założone zostały księgi wieczyste nr [....][....][....] gdzie jako właściciel wpisany został Skarb Państwa. Postanowieniem z dnia 18 lutego 2014 r. (....) na podstawie art. 61 a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. , po rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w N. z dnia 13 października 1951 r. w zakresie nieruchomości należących do poprzednika prawnego wnioskodawcy, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności "wskazanej przez wnioskodawcę części ww. orzeczenia". Organ I instancji podał, co następuje: Nie jest możliwe wszczęcie postępowania zgodnie z żądaniem wnioskodawczyni, gdyż w orzeczeniu tym brak jest rozstrzygnięcia w przedmiocie regulacji i wymiany w zakresie nieruchomości należących do poprzednika prawnego wnioskodawcy tj. Parafii [....] . Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie istnienia wady decyzji określonej w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy, w której ta decyzja została wydana. W postępowaniu tym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym w stosunku której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 61 § 1 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu nie oznacza dowolności organu administracji publicznej. Musi on być zawsze interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale także normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. W fazie wstępnej postępowania badaniu podlegają zatem jedynie przesłanki wszczęcia takiego postępowania, nie zaś określone w art. 156 § 1 kpa przesłanki unieważnienia decyzji (por. II OSK 364/05). W niniejszej sprawie Parafia [....] wystąpiła o stwierdzenie nieważności orzeczenia w części dotyczącej nieruchomości należących do jej poprzednika prawnego, jednak konstrukcja ww. orzeczenia z dnia 20 marca 1951r., zatwierdzającego projekt scalania gruntów gminy katastralnej K. , nie pozwala na wyodrębnienie z niego części dotyczącej nieruchomości należących do poprzednika prawnego wnioskodawcy tj. Parafii [....], a zatem nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania w tym przedmiocie. Nie jest również możliwe stwierdzenie, że Parafia [....] była uczestniczką tego postępowania, gdyż w żadnym miejscu orzeczenia nie została ona wymieniona z nazwy, jak również nie wskazano w nim żadnych numerów działek lub nr Lwh, na podstawie których można by zidentyfikować przedmiot tego orzeczenia oraz podmioty, którym przysługiwał status strony (por. IV SA 151/99, IV SA 859/87). Zgodnie z art. 61a §1 kpa gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 kpa należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W sytuacji, gdy podmiot domagający się wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części, której nie da się tej decyzji wyodrębnić, to konieczne jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w oparciu o przepis art. 61a § 1 kpa. W niniejszej sprawie przeszkody do wszczęcia postępowania mają charakter przedmiotowy i należą do innych uzasadnionych przyczyn. Nie jest również możliwe ustosunkowanie się do zarzutów przedstawionych przez Parafię we wniosku o wszczęcie postępowania. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa, organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Wskazać jednak należy, że wnioskująca o wszczęcie postępowania nie została pozbawiona możliwości obrony swoich praw. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ bada decyzję pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 156 §1 kpa. Do merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną może dojść natomiast w postępowaniu wznowieniowym. Zgodnie bowiem z art. 145§1 pkt 1 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Parafia [....] w K. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Podała, że istotą decyzji administracyjnej jest załatwienie indywidualnej sprawy. Oznacza to, że decyzja powinna zawierać konkretyzację uprawnień i obowiązków, a więc ustalenie kto i jakie prawo może realizować. Nie ulega wątpliwości, że decyzja musi zawierać określenie jej adresatów, przedmiotu jakiego dotyczy. Zaskarżone orzeczenie Prezydium PRN nie spełnia tych wymogów, nie można bowiem ani zidentyfikować przedmiotu orzeczenia ani jej adresatów Wykazane wady mają charakter materialnoprawny co skutkować winno uznaniem, iż zaskarżone orzeczenie nie zawiera rozstrzygnięcia o istocie sprawy przez co nie może być uznane za decyzję administracyjną. Takie orzeczenie jest niewątpliwie wydane z rażącym naruszeniem prawa i jako takie powinno być wyeliminowane z obrotu prawnego. Parafia [....] podniosła, że ze złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności postępowania wynika, że wnioskowano o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 13 października 1951 r. w całości, a nie jak to przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze o stwierdzenie nieważności jedynie części tego rozstrzygnięcia. Nadto obowiązkiem organu administracji było zbadanie przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia, skoro postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być wszczęte również z urzędu. Organ administracji nie wskazał przy tym dlaczego interes prawny podmiotów, które nabyły prawa jest ważniejszy od interesu podmiotu, który praw został pozbawiony. Co więcej przy wydaniu kwestionowanego orzeczenia umknęła organowi administracji treść art. 158§2 kpa, który przewojuje możliwość wydania decyzji orzekającej, iż decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Nie wskazano też okoliczności, z powodu których nie stwierdzono nieważności decyzji. Nadto powtórzyła motywy wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia scaleniowego. Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2014 r. (.....) na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 127§3 oraz art. 61 a kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia 18 lutego 2014 r. Podał organ, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją procesową tworzącą możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami o charakterze materialnoprawnym . Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie i prowadzenie postępowa sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zależy od uprzedniej kontroli przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. Złożenie zatem żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Przeszkody do jego prowadzenia mogą mieć charakter przedmiotowy albo podmiotowy, a zaistnienie takiej przeszkody skutkuje odmowa wszczęcia postępowania. Wskazał ponownie, że nie jest możliwe ustalenie, że orzeczenie Prezydium Powiatowej rady Narodowej z dnia 13 października 1951 r., dotyczy interesu prawnego wnioskodawcy, gdyż nie zawiera rozstrzygnięcia dotyczącego nieruchomości wskazanych we wniosku z dnia 12 września 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie istnienia wady decyzji określonej w art. 156 § 1 kpa, a nie ponowne rozpoznanie sprawy, w której ta decyzja została wydana. Oznacza to, organ orzekający nie jest władny do przeprowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie, które nieruchomości były objęte postępowaniem regulacyjno-wymiennym, a tym samym, czy wśród tych nieruchomości były nieruchomości stanowiące własność Parafii. Nadto stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą jest nie tylko dopuszczalne, ale powinno być regułą (por. IV SA 859/97). Stwierdzenie nieważności części decyzji jest więc możliwe, lecz tylko wówczas, gdy wada dotyczy takich elementów rozstrzygnięcia, którym można przypisać cechę decyzji częściowej. W niniejszej sprawie orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 13 października 1951 r. "stanowi jedną całość, z której nie można wyodrębnić części dotyczącej Parafii [....] . Co więcej z treści ww. orzeczenia nie da się wywnioskować jakie nieruchomości były nim objęte. Wedle organu administracji skoro ww. orzeczenie nie zostało skierowane do Parafii, jak również brak jest dokumentów potwierdzających, że dotyczy ono interesu prawnego wnioskodawcy, brak jest podstaw do przyjęcia, że Parafia [....] dysponuje interesem prawnym upoważniający do żądania skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławczy wyjaśniło, że instrumentem prawnym pozwalającym na zbadanie prawidłowości postępowania, które doprowadził odo wydania kwestionowanego orzeczenia, a szczególności do ustalenia, czy stronom został zapewniony czynny udział w tym postępowaniu jest wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 §1 pkt 4 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Parafia [....] w K. kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów art. 156 §1 pkt 2 kpa i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 31 lipca 1923 r. o scalaniu gruntów (Dz. U. RP. z 1927 r. nr 92, poz. 833) poprzez brak przeprowadzenie postępowania oraz zajęcia stanowiska w przedmiocie sformułowanego we wniosku zarzutu rażącego naruszenia prawa, brak ustaleń czy takie naruszenie prawa miało miejsce i czy było ono rażące, oraz brak odniesienia się do zgodności wydanego orzeczenia z przepisami ustawy z dnia 31 lipca 1923 r. o scalaniu gruntów, podczas gdy orzeczeniem z dnia 13 października 1951 r. strona skarżąca została pozbawiona własności nieruchomości bez przyznania nieruchomości zamiennej; art. 156 §1 kpa w zw. z art. 28 i 29 kpa poprzez nieustalenie kręgu stron postępowania o stwierdzenie nieważności, niezbadanie czy skarżąca ma interes prawny w jego wszczęciu i prowadzeniu, co przesądza o przymiocie strony postępowania bez względu na to czy skarżąca jest wymieniona w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 13 października 1951 r.; art. 7 , 77 , 107 kpa w zw. z art. 126 kpa oraz art. 124 kpa poprzez naruszenie zasady udzielania informacji, zasady prawdy obiektywnej oraz reguł uzasadniania orzeczeń wyrażające się niewskazaniem przyczyn, dla których brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu przez uzasadnia dodatkowo zarzut nierozpoznania istoty sprawy i braku możliwości kontroli sądowo-administracyjnej zaskarżonego postanowienia. Z uwagi na powyższe strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym go postanowieniem SKO z dnia 29 kwietnia 2014 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2014 r. Wedle strony skarżącej, wbrew stanowisku organu orzekającego, okoliczność że orzeczenie PRN nie zostało skierowane do Parafii nie mogła stanowić przeszkody do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tegoż orzeczenia. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest bowiem postępowaniem w nowej sprawie, a jego stronami "są osoby, do których kwestionowana decyzja została skierowana, a także osoby których interesu prawnego stwierdzenie nieważności dotyczy". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć jej zarzuty nie są w pełni trafne. Odmawiając wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności organ w ogóle nie zajmował się oceną zgodności z prawem orzeczenia z dnia 13 października 1951 r. Odmowa wszczęcia postępowania jest orzeczeniem formalnym i zamyka drogę do merytorycznego badania sprawy. Sformułowane więc w skardze zarzuty dotyczące niewyjaśnienia okoliczności mających uzasadniać stwierdzenie nieważności orzeczenia nie podlegają ocenie sądu. Skoro przedmiotem skargi jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, sądowej ocenie podlega zgodność z prawem tylko tego postanowienia. Zgodnie z art. 61a § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przeszkody we wszczęciu postępowania w rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze upatruje w tym, że w kwestionowanym orzeczeniu nie zostały wyszczególnione nieruchomości orzeczeniem tym objęte, nie został też w nim wskazany poprzednik strony skarżącej jako strona postępowania. W pierwszym postanowieniu sytuację tę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zakwalifikowało jako "inną" istotną przeszkodę o charakterze przedmiotowym. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium stwierdziło, że wskazana okoliczność oznacza, że nie został wykazany przez wnioskującą Parafię interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności orzeczenia. W obu wypadkach Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ma racji. Przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, a więc podjęcia aktu uniemożliwiającego zbadanie sprawy w jej istocie, nie może być niepewność co do tego, czy wniosek pochodzi od osoby zainteresowanej. Ewentualne "inne przyczyny" niemożności rozpoznania sprawy muszą być "uzasadnione", nie mogą więc wynikać z pobieżnej i dowolnej oceny. Innymi słowy odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, w tym także postepowania o stwierdzenie nieważności decyzji, nastąpić może tylko wtedy, kiedy organ wykaże istnienie przeszkody tamującej. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło się jedynie wątpliwościami, ale istnienia przeszkody nie wykazało. Przeszkody tej nie stanowi sam fakt, że w orzeczeniu z dnia [....] 1951r. nie wymieniono ani poprzednika prawnego Parafii (jako strony postępowania), ani działek do niego należących. Wszak samo orzeczenie nie zawiera w ogóle wykazu stron, ani wykazu nieruchomości. Ustalenie zatem, czy orzeczeniem tym były objęte nieruchomości należące do poprzednika Parafii, a tym samym czy skarżąca jest zainteresowana wszczęciem postępowania nadzwyczajnego, musi opierać się na innych materiałach i dowodach. Takich materiałów organ nie zgromadził, a nawet dokumentów dostarczonych przez skarżącą Parafię (w postaci "wyciągu poscaleniowego" i zaświadczenia z księgi wieczystej ) nie poddał żadnej analizie. Nie zostało więc stwierdzone, czy po pierwsze skarżąca Parafia jest rzeczywiście następcą prawnym Parafii, której nieruchomości miały być objęte scaleniem, oraz czy rzeczywiście nieruchomości te scaleniem objęte były. Dopiero pewna negatywna odpowiedź na choćby jedno z w/w pytań mogłaby dawać podstawę do odmowy wszczęcia postępowania. Zwrócić przy tym należy uwagę, że skarżąca Parafia, żądanie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1951 r. opiera zasadniczo na zarzucie nieuzyskania ekwiwalentu za "odebrane" w wyniku scalenia nieruchomości. Zarzut ten może być badany dopiero w merytorycznym postępowaniu, a w tym miejscu przywołany jest dla wskazania, że poczynione przez Kolegium na marginesie uwagi dotyczące uprawnienia do domagania się wznowienia postępowania scaleniowego pozostają bez związku z prezentowanymi przez skarżącą zarzutami. Zaznaczyć też trzeba, co także skarżąca podnosiła, że przyjęte przez Kolegium założenie, jakoby przedmiotem żądania stwierdzenia nieważności orzeczenia była tylko jego część, mija się z treścią wniosku z dnia 12 września 2012 r. Ostatecznie stwierdzić należy, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania podjęte zostało przedwcześnie, bez należytego ustalenia przesłanej mogących je uzasadniać. Nastąpiło to z naruszeniem art. 61 a § 1 w związku z art. art. 7 i 77 kpa Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono oba postanowienia . O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.