II SA/Kr 1167/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2007 r. sprawy ze skargi K. J. i B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] 2005r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę spływu wód I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. na rzecz radcy prawnego H. K. kwotę 307,80 zł (trzysta siedem złotych 80 groszy) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu w niniejszym postępowaniu; III. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. na rzecz radcy prawnego M. M. kwotę 307,80 zł (trzysta siedem złotych 80 groszy) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu w niniejszym postępowaniu. W dniu [...] 2002 r. K. J., M. J., B. W., S. W., C. K. i A. K. wnieśli o "wyrażenie zgody na dokonanie zmiany kierunku odprowadzenia wód powierzchniowych ", które z całego tzw. [...] spływają na ich działki nr ew. [...] tworząc podmokłe trzęsawisko, a przy potoku [...] wody te powodują zabieranie całej masy ziemi rozmywając brzeg. Wnioskujący podnieśli też, iż "proponowany nowy kierunek spływu wód odbywałby się rowem wyłożonym korytkami wzdłuż drogi gminnej – ul. [...]". Zaproponowali także wykonanie we własnym zakresie nowego przepustu na drodze gminnej. W dniu [...] 2002 r. Wójt Gminy J. wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie "zmiany kierunku spływu wody" i zawiadomił o rozprawie terenowej w dniu [...] 2002 r. W czasie rozprawy wnioskujący podtrzymali swój wniosek. Został on poparty przez sąsiada J. P. Wg stron rów, którym do tej pory płynie woda wykonany został przez nich ok. 25 lat temu i jest przez nich konserwowany, płynąca w nim woda niszczy ich działki. Podczas kolejnej rozprawy, o której zawiadomiono więcej osób, część z nich nie wyraziło zgody na zmianę kierunku odprowadzenia wody wzdłuż ul. P [...]. Decyzją z dnia [...] 2002 r. Wójt Gminy J., na podstawie art.29 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne i art.104 kpa, postanowił nie wyrażać zgody na zmianę kierunku spływu wód opadowych w [...] w miejscowości J. ze względu na brak społecznej akceptacji projektu zmiany kierunku odprowadzenia wody. Podniósł też, iż nowy kierunek spływu wód opadowych doprowadziłby do kumulacji wód opadowych z [...] , a następnie wody te płynąc rowem wzdłuż ul. [...] doprowadziłyby do jej zniszczenia, podmywania budynków i rozmywania skarpy wzdłuż ulicy. Decyzją z dnia [...] 2002 r., na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpoznaniu odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. uchyliło w całości ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nakazało w szczególności zapoznać się z treścią wniosku i dopiero po ustaleniu czego strony żądają przeprowadzić postępowanie dowodowe, gdyż organ I instancji nie przeprowadził zgodnie z przepisami żadnego dowodu. W trakcie ponownego rozpoznania sprawy Wójt Gminy J. zawiadomił, iż zostanie przeprowadzony dowód "ze świadków oraz oględzin w terenie w sprawie zmiany kierunku spływu wód". Po przeprowadzeniu powyższych dowodów i spisaniu protokołu z dnia [...] 2005 r. Wójt Gminy J. na podstawie art.29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne i art.104 kpa wydał w dniu [...] 2005 r. decyzję, w której najpierw "stwierdził", że proponowany kierunek spływu wód powierzchniowych jest sprzeczny z zapisem art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, a następnie postanowił nie wyrażać zgody na zmianę kierunku spływu wód powierzchniowych w [...] w miejscowości J. W uzasadnieniu decyzji streszczono przebieg postępowania, przytoczono zeznania stron, a następnie podano przyczyny niewyrażenia zgody na zmianę kierunku spływu wód. W odwołaniu od powyższej decyzji K. i M.J. wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o ustalenie właściwego organu co do orzekania w przedmiotowej sprawie. Podnieśli, iż proponowany przebieg spływu wód nie zmieni w żadnym zakresie stanu wód na gruncie. Decyzją z dnia [...] 2005 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 30 ust.1 ustawy Prawo wodne, po rozpoznaniu odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. utrzymało w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż objęło kontrolą całe postępowanie, a nie tylko zarzuty stron podniesione w odwołaniu. Stwierdziło, iż powołany w sentencji decyzji przepis prawa materialnego ma zastosowanie w przypadku zmiany stanu wody na gruncie, a w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją. W sytuacji natomiast gdy wnioskodawcy są zainteresowani zmianą kierunku spływu wód opadowych, to, na podstawie art. 30 ust.1 cyt. ustawy, mogą w drodze pisemnej ugody ustalić zmiany stanu wody, a realizacja postanowień ugody jest możliwa po zatwierdzeniu w drodze decyzji przez wójta gminy. Ponieważ nie wszystkie strony wyrażają zgodę na zmianę wody na gruncie, ta okoliczność – zdaniem organu – winna stanowić podstawę odmowy wyrażenia zgody na powyższą zmianę. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach, organ stwierdził, iż są one bezzasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, K. J. i B. W. wnieśli o jej uchylenie. Skarżące powtórzyły zarzuty odwołania co do właściwości organu oraz iż proponowany przebieg spływu wód nie stanowi przejawu istotnego naruszenia stosunków wodnych na gruncie, gdyż spływ wód będzie się dokonywał w istniejącym już rowie odwadniającym wzdłuż drogi gminnej. Ponadto stwierdziły, iż organ błędnie zinterpretował zakres ich żądania, jak też zarzuty odwołania, gdyż faktycznie w przedmiotowej sprawie "mamy do czynienia ze zmianą stanu wody na gruncie, w szczególności kierunku odpływu wód znajdującej się na gruncie właściciela wody opadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich. " W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdziło, iż zgodnie z art.39 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.Nr 124 poz.1591 z późn.zm.) w związku z art. 29 ustawy prawo wodne, organem właściwym do wydania decyzji był wójt gminy, a nie jednostka, jakim jest Zakład Usług Komunalnych. Za chybiony uznano zarzut, iż wniosek dotyczy zmiany stanu wody na gruncie, gdyż skarżące wyraźnie wnosiły o zmianę spływu wód, a w takim przypadku należy zastosować art.30 ustawy Prawo wodne. W piśmie procesowym z dnia [...] 2006 r. pełnomocnik skarżącej K. J. uzupełniając skargę zarzucił: - naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 29 i 30 ustawy Prawo wodne poprzez błędne przyjęcie, iż przedmiotem żądania skarżącej nie była zmiana stanu wody odpowiadająca dyspozycji art. 29 cyt ustawy oraz błędne zastosowanie art.30 ustawy; - naruszenie przepisów postępowania – art. 7,8,9, art.77 § 1 oraz art.107 § 3 kpa. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, iż z wniosku skarżącej wynika, iż zwróciła się ona z wnioskiem odpowiadającym zakresowi art. 29 cyt. ustawy, gdyż doszło do zmiany stanu na gruncie skarżącej z przyczyn leżących po stronie właściciela sąsiedniego gruntu – gminie J. Zdaniem pełnomocnika skarżąca nie wnosiła o zmianę istniejącego spływu wód na jej gruncie lecz wskazywała na zaniedbania gminy w zakresie utrzymania właściwego odpływu wód z dróg publicznych, których skutkiem jest sztucznie wytworzony rów przebiegający przez działkę skarżącej. Podniósł, iż skarżąca wnosząc o podjęcie działań w celu przywrócenia właściwych stosunków wodnych nie żądała drastycznych zmian, które mogłyby utrudnić korzystanie z nieruchomości sąsiednich, a jedynie nieznacznych zmian w systemie odprowadzania wód opadowych. Przy prawidłowym funkcjonowaniu gminnego systemu odprowadzania wód opadowych nie dochodziłoby do dewastacji gruntów skarżącej. W piśmie procesowym z dnia [...] 2006 r. pełnomocnik skarżącej B. W. uzupełniając skargę zarzucił naruszenie przepisów postępowania – art. 7,9 i art. 77 § 1 kpa, co doprowadziło do błędnego "określenia przez organy woli skarżącej" oraz naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 29 ust.1 i 30 ustawy Prawo wodne zamiast art.29 ust.2 ww. ustawy, jak również niezastosowanie art.1 i 63 cyt. ustawy. Zdaniem pełnomocnika, we wniosku jego wnioskodawcy chcieli wskazać, że zaniedbana ze strony gminy skutkują zalewaniem i degradacją ich gruntów, co stanowi o naruszeniu przez gminę art. 29 ust.1 w związku z art.29 ust.2 ustawy Prawo wodne. Zdaniem pełnomocnika, w toku postępowania wnioskodawcy podnosili, iż doszło do zmiany stanu wody na gruncie w wyniku zaniedbań gminy w utrzymaniu właściwego odpływu wód wzdłuż dróg publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art. 134 ustawy/. W wyniku dokonanej przez Sąd oceny postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że skarga jest uzasadniona, chociaż nie z powodu wszystkich zarzutów w niej podniesionych. Przede wszystkim podnieść należy, iż wnioskodawcy: K. J., M. J., B. W., S. W., C. K. i A. K. wnieśli o "wyrażenie zgody na dokonanie zmiany kierunku odprowadzenia wód powierzchniowych ". Również w odwołaniu jak i skardze podniesiono, iż proponowany przebieg spływu wód nie stanowi przejawu istotnego naruszenia stosunków wodnych na gruncie. W ostatnim zdaniu skargi skarżące podniosły jednocześnie, iż faktycznie w przedmiotowej sprawie "mamy do czynienia ze zmianą stanu wody na gruncie, w szczególności kierunku odpływu wód znajdującej się na gruncie właściciela wody opadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich ". Nie sprecyzowały jednak, kto i kiedy dokonał zmiany kierunku spływu wód ze szkodą na ich gruncie. W pismach procesowych będących uzupełnieniem skargi pełnomocnicy skarżących sprecyzowali, iż chodzi o gminę J. Zdaniem pełnomocnika skarżącej K. J. doszło do zmiany stanu wody odpowiadającej dyspozycji art.29 ustawy Prawo wodne ponieważ wskutek zaniedbań gminy w uregulowaniu i utrzymaniu właściwego odpływu wód z dróg publicznych, których skutkiem jest sztucznie wytworzony rów przebiegający przez działkę skarżącej, następuje zalewanie gruntu skarżącej. Również zdaniem pełnomocnika drugiej skarżącej zaniedbana ze strony gminy skutkują zalewaniem i degradacją ich gruntów, co stanowi o naruszeniu przez gminę art.29 ust.1 w związku z art.29 ust.2 ustawy Prawo wodne. Wobec powyższego zarzucono błędne zastosowanie art.30 ww. ustawy. Z zeznań wnioskodawców(k.4 i 18 akt adm.) oraz A. P. (k.18/2i3 akt adm.) - właścicielki działki bezpośrednio przylegającej do działek państwa J. i W., po której również spływa woda z [...] w J. wynika, iż stan taki istnieje od kilkudziesięciu lat. Przypomnieć zatem należy, iż zgodnie z art.29 ustawy Prawo wodne: 1. Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. 2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. 3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Skarżące ani pozostali wnioskodawcy ani we wniosku ani w toku postępowania administracyjnego, ani też w pismach procesowych nie wskazywali, jakie zmiany w odpływie wód powstały na gruncie będącym własnością gminy, które to zmiany szkodliwie wpłynęły na grunty sąsiednie. Czym innym jest bowiem powstanie (ust.2 art.29) lub spowodowanie (ust.3 art.29) zmian stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, o którym mowa w powyższym przepisie, a czym innym - domaganie się od gminy wypełnienia jej ustawowych obowiązków w zakresie modernizacji w uregulowaniu i utrzymaniu właściwego odpływu wód z dróg publicznych. W związku z powyższym Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, iż w przedmiotowej sprawie brak podstaw do zastosowania cytowanego przepisu, uznając zatem zarzuty skargi w tym zakresie za niezasadne. Sąd uznał natomiast za zasadne zarzuty dotyczące błędnego zastosowania art.30 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu: 1. Właściciele gruntów mogą, w drodze pisemnej ugody, ustalić zmiany stanu wody na gruntach, jeżeli zmiany te nie wpłyną szkodliwie na inne nieruchomości lub na gospodarkę wodną; ugoda nie może dotyczyć wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. 2. Realizacja postanowień ugody jest możliwa po zatwierdzeniu, w drodze decyzji, odpowiednio przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta; z wnioskiem o zatwierdzenie ugody występują umawiający się właściciele gruntów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło, dlaczego uznało, iż przepis ten winien mieć w sprawie zastosowanie i być podstawą do wydania przez wójta gminy "odmowy wyrażenia zgody na zmianę stanu wody". Z cyt. przepisu nie wynika przecież uprawnienie dla wójta do wyrażania zgody na taką zmianę, bądź jej odmowy. Wójt został upoważniony jedynie do zatwierdzenia zawartej ugody, a z takim wnioskiem nie wystąpiono. Stwierdzić zatem należy, iż przez ponad trzy lata prowadzono postępowanie administracyjne bez ustalenia jego przedmiotu, w szczególności bez ustalenia, czy żądanie stron podlega regulacji ustawy Prawo wodne, a jeżeli tak to w oparciu o który przepis tego prawa. Jak wskazano bowiem wyżej przepis art.29 i 30 ww. ustawy nie ma – w odniesieniu do wniosku z dnia [...] 2002 r., ponawianego w trakcie postępowania – zastosowania. Ponadto organy obu instancji nie wyjaśniły, w jaki sposób ustaliły strony niniejszego postępowania. Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych Sąd nie był w stanie ustalić gdzie położone są działki nr[...], których właściciele (chociaż w aktach brak dokumentów potwierdzających ich prawa) zostali uznani za strony postępowania. Nie wyjaśniono więc dlaczego osoby biorące udział w postępowaniu zostały uznane za strony. Brak jakiejkolwiek mapy obrazującej położenie ww. działek, jak również dokumentów potwierdzających aktualny stan ich własności nie pozwala na kontrolę sposobu i prawidłowości ustalenia stron postępowania. Nie zostały również przedstawione działki zaliczane do tzw. [...] (wniosek z [...] 2002 r.), z których wody powierzchniowe spływają – wg wnioskodawców – na ich działki. Kwestia ta nie została wyjaśniona pomimo przeprowadzenia oględzin. Protokół z oględzin nie dość, że nie został podpisany ( podobnie jak kserokopia mapy znajdująca się na k.20), to niczego w tym zakresie nie wyjaśnia. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) w związku z § 14 ust.2 pkt 1c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U.02.163.1349 z późn.zm.) w związku z art. 97 § 2 ustawy z 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Odnosząc się do wniosku pełnomocnika B. W. o zasądzenie kosztów sporządzenia kserokopii akt sprawy podnieść należy, iż zdaniem Sądu koszty te nie stanowią "niezbędnych wydatków" przy uwzględnieniu możliwości zapoznania się z aktami sprawy przez pełnomocnika z tej samej miejscowości, w której znajduje się siedziba sądu. Pełnomocnik nie wykazał natomiast, iż poniósł wydatki na ksero i korespondencję w wysokości 200 zł. Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ma na celu, po ustaleniu przedmiotu i stron nin. postępowania, wyjaśnienie i rozważenie całokształtu okoliczności rozpatrywanej przez organy administracyjne sprawy. Postępowanie winno zostać przeprowadzone przy pełnym zastosowaniu wymogów postępowania administracyjnego, szczególnie wynikających z przepisów art.7,77 kpa, a uzasadnienie decyzji winno dokładnie spełniać przesłanki określone w art. 107 § 3 kpa tj. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie: faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.