II SA/Kr 1168/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Grażyna Firek AWSA Wojciech Jakimowicz / spr. / Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu w Krakowie na rozprawie w dniu 5 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 22 marca 2005 r. nr XXIII/138/2005 w zakresie § 5 ust. 3 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w Wadowicach pomiędzy ul. Nadbrzeżną, ul. Marszałka J. Piłsudskiego, os. XX- lecia, a ul. Sienkiewicza I. stwierdza nieważność § 5 ust 3 uchwały Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 22 marca 2005 r. nr XXI 11/138/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w Wadowicach pomiędzy ul. Nadbrzeżną, ul. Marszałka J. Piłsudskiego, os. XX- lecia ,a ul. Sienkiewicza II. określa, że uchwała w zakresie wskazanym w punkcie l wyroku nie może być wykonywana. Wojewoda Małopolski działając na podstawie art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późno zm.) w związku z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) pismem z dnia 26 sierpnia 2005 r. złożył skargę na uchwałę Nr XXI 1 1/1 38/2005 Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 22 marca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w Wadowicach, pomiędzy ul. Nadbrzeżną, ul. Marszałka J. Piłsudskiego, Os. XX-lecia a ul. Sienkiewicza wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie § 5 ust. 3 W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwałą Nr XXI 1 1/1 38/2005 Rada Miejska w Wadowicach uchwaliła miejscowy plan obszaru położonego pomiędzy ul. Nadbrzeżną, ul. Marszałka J. Piłsudskiego, Oś XX-lecia a ul. Sienkiewicza. W § 5 ust. 3 przedmiotowej uchwały Rada Miejska postanowiła, iż "w celu zapewnienia pełnej ochrony terenów sąsiadujących z potokiem Choczenka, pomimo nie występowania w terenach planu obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi (stanowisko Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie wyrażone na etapie uzgadniania projektu planu), ustala się konieczność zachowania zgodności sposobu zagospodarowania terenów sąsiadujących z potokiem z ustaleniami zawartymi w "Studium określającym w szczególności granice obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią, uwzględniające częstotliwość występowania powodzi, ukształtowanie dolin rzecznych i tarasów zalewowych, strefę przepływu wezbrań powodziowych, tereny zagrożone osuwiskami skarp lub zboczy, tereny depresyjne oraz bezodpływowe", które obligatoryjnie winno być opracowane przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie. W przypadku wskazania w w/w "Studium" zagrożenia wszelkie działania inwestycyjne muszą w rozwiązaniach projektowych uwzględnić rodzaj i stopień zagrożenia w celu zabezpieczenia bezpieczeństwa ludzi, ochrony środowiska i mienia, na wypadek wystąpienia takiego zagrożenia." Zdaniem organu nadzoru treść cytowanego zapisu przedmiotowej uchwały pozostaje w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym w szczególności z art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 7, art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późno zm.). Zgodnie bowiem z cytowanymi przepisami ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów w tym także terenów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. Zaś wójt, burmistrz, prezydent po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego musi wypełnić wszystkie elementy procedury uchwalenia planu wynikające z obowiązujących przepisów. Z norm tych wynika więc, że plan nie może odsyłać do innych pozaprawnych i "pozaplanowych" uregulowań w tym unormowań proceduralnych. Zdaniem strony skarżącej wszelkie normy dotyczące zasad zagospodarowania terenu, ustalające jego przeznaczenie, jak również formujące warunki zabudowy dla danego obszaru winny znaleźć odzwierciedlenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Kwestionowany zaś przez stronę skarżącą zapis oznacza, iż bez wzmiankowanego w tym przepisie studium nie jest możliwe zrealizowanie inwestycji na terenach sąsiadujących z potokiem Choczenka. Niedopuszczalnym jest więc działanie Rady Gminy, które prowadzi do zamieszczenia w treści planu miejscowego zapisu, który odsyła do innych ustaleń zawartych w innych dodatkowych dokumentach, wprowadzając tym samym nie przewidziane przepisami prawa procedury w planie miejscowym. Plan miejscowy w oparciu o cyt. powyżej normy stanowi bowiem zamkniętą całość, jednoznacznie określającą wszelkie zawarte w nim ustalenia. Kwestionowany zapis uchwały wprowadza więc dodatkową normę proceduralną, która będzie miała zastosowanie dopiero po uchwaleniu planu, już na etapie wydawania decyzji związanych z lokalizacją inwestycji na obszarach sąsiadujących z potokiem Choczenka. Tego rodzaju czynności jak określone w przedmiotowym zapisie tej uchwały, jak również wszelkie prace studialne związane z tworzeniem zasad zagospodarowania terenów sąsiadujących z potokiem Choczenka, winny być podejmowane na etapie konstruowania miejscowego planu. Sam zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien zawierać w swej treści wyłącznie normy o charakterze materialnoprawnym. Zamieszczanie w treści planu norm otwartych odsyłających do odrębnych i nie przewidzianych przepisami prawa procedur jest niedopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego i powoduje, iż zamieszczone w planie normy prawa materialnego stają się w ten sposób niedookreślone, a tym samym niemożliwe staje się jasne i czytelne, nie budzące wątpliwości stosowanie ich w praktyce. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy Wadowice wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według stawek prawem określonych. Podniesiono, że wskazany przez stronę skarżącą przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesądza o zakresie przedmiotowym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określając kwestie, które powinny znaleźć w nim odzwierciedlenie w postaci określonych norm, w żaden natomiast sposób nie może być traktowany jako przepis, który reguluje kwestię samego sposobu konstruowania tego aktu. Ż powyższego wynika zatem wprost i bezpośrednio - wg stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę - że przepis ten nie wprowadza zakazu posługiwania się odesłaniem do innych dokumentów w celu określenia wymagań, jakie dotyczą zagospodarowania danego terenu, w związku z czym przedmiotowy przepis nie został przez Radę Gminy Wadowic naruszony. Jako bezzasadny uznano zarzut naruszenia art. 15 u.. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż z brzmienia powołanego przepisu wynika wprost, że "sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym (...) narażonych na niebezpieczeństwo powodzi winny być określone jedynie wtedy, kiedy dany teren rzeczywiście podlega ochronie i wraz z określeniem jego granic". Tymczasem z brzmienia zaskarżonego przez Wojewodę postanowienia § 5 pkt 3 planu wynika jasno i wyraźnie, że teren, dla którego został on opracowany, nie jest obszarem podlegającym ochronie z punktu widzenia przepisów dotyczących ochrony przeciwpowodziowej, gdyż nie jest zagrożony niebezpieczeństwem powodzi (zalania). Wniosek taki wynika z pisma Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 17 września 2004 roku, skierowanego do Burmistrza Wadowic, w którym organ ten zajął następujące stanowisko: "(...) na obszarze objętym planem: (1) nie występują obszary narażone ' na niebezpieczeństwo powodzi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne, (2) nie występują obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne, (3) nie występują strefy ochronne ujęć wody". W ramach konkluzji przedmiotowy organ stwierdził, że projekt planu, przedstawiony mu do zaopiniowania, nie podlega uzgodnieniu przez Dyrektora RZGW, o którym stanowi Prawo wodne. Z powyższego wynika - według stanowiska prezentowanego w odpowiedzi na skargę - że skoro nie istnieje obszar objęty ochroną, to znaczy, że również określenie sposobu jego zagospodarowania stosownie do treści powołanego wyżej art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest wymagane. Z tego punktu widzenia odwołanie się przez autora planu do Studium z punktu widzenia ważności zaskarżonego przepisu planu nie ma żadnego znaczenia (to znaczy nie wpływa w żaden sposób na tę ważność), tym bardziej, że odwołanie to w zakresie sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu miałoby być skuteczne jedynie w przypadku wskazania w przedmiotowym dokumencie zagrożenia powodzią, a taka sytuacja nie powinna w ogóle zaistnieć. Gdyby nawet przyjąć, że sytuacja taka, mimo, że bardzo mało prawdopodobna, jest jednak możliwa, to odwołanie się do studium, jako dokumentu sporządzanego obligatoryjnie przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie art. 79 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (Dz. U. z 2001 r., nr 115, poz. 1229), jest dopuszczalne. Pogląd taki jest zasadny zarówno w związku z brakiem ustawowej podstawy wykluczenia takiego odwołania jak i ze zgodnością takiego odwołania z zasadami prakseologii, stosowanymi powszechnie w procesie tworzenia prawa, bowiem dokument, którego dotyczy odwołanie, na pewno powstanie (wykluczona jest więc sytuacja, w której przepis, do którego inny przepis się odwołuje, nie istnieje) i zarazem będzie w sposób odpowiedni regulował kwestie, które powinny się znaleźć w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Powyższa argumentacja uzasadnia w ocenie Gminy Wadowice uznanie za bezpodstawny również zarzut strony skarżącej, dotyczący domniemanego naruszenia art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowy artykuł reguluje procedurę sporządzania planu miejscowego, czyli katalog czynności, które winny być wykonane przez organ sporządzający taki plan przed jego uchwaleniem, które to czynności w całym wymaganym zakresie zostały przez stronę przeciwną wykonane. W szczególności strona ta pismem Burmistrza Wadowic z dnia 23 sierpnia 2004 roku znak PP. 7321//1/2004 zwróciła się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z wnioskiem o uzgodnienie projektowanego planu, który to obowiązek wynika z art. 4a ustawy Prawo wodne w zw. z art. 106 k.p.a. Powyższe działanie stanowiło jednocześnie wypełnienie obowiązku określonego wart. 17 pkt 7 (c) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zaś jego naruszenie, co błędnie zarzuca strona skarżąca. Cytowany artykuł ustawy nie został również naruszony przez Gminę Wadowice w żaden inny sposób; naruszenia takiego nie może przede wszystkim stanowić powołana przez stronę skarżącą okoliczność, iż zaskarżony przepis § 5 pkt 3 planu odwołuje się do studium, gdyż nie następuje żadne przesunięcie czynności w ramach procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na etap po jego uchwaleniu, co byłoby niedopuszczalne. Przeciwnie, czynności te zostały w pełnym zakresie wykonane, zaś odwołanie się do studium, którego konieczność zastosowania wydaje się być bardzo mało prawdopodobna, żadnej z czynności wymienionych w omawianym art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym już nie stanowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była zaskarżona przez organ nadzoru uchwała Nr XXI 11/138/2005 Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 22 marca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w Wadowicach, pomiędzy ul. Nadbrzeżną, ul. Marszałka J. Piłsudskiego, Oś. XX-lecia a ul. Sienkiewicza w zakresie § 5 ust. 3. Zaznaczyć należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, póz. 1591 z późn. zm.). Ustawa ta - mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r, Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7). Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253) określa m. in. art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Ustrojodawca dopuszcza zatem udzielanie upoważnień prawodawczych mniej szczegółowych - niż ma to miejsce w stosunku do upoważnień wymaganych dla rozporządzeń - które nie determinują treści aktu wydawanego na ich podstawie i pozostawia upoważnionym organom większy zakres swobody. Powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być zatem bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń i chociaż - tak, jak rozporządzenia, akty prawa miejscowego mają charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, to nie są one ściśle wykonawcze w stosunku do ustawy w takim samym znaczeniu, jak rozporządzenia. Wynika to z zasady samodzielności samorządu, która wyklucza możliwość zepchnięcia go wyłącznie do pozycji organu ściśle wykonawczego (D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 74). Upoważnienie generalne (delegacja generalna, norma blankietowa), daje jedynie prawną możliwość wydania aktu prawa miejscowego, z określeniem w sposób ogólny zakresu regulacji lub warunków, jakie muszą być spełnione, lecz bez przesądzania o treści norm, które mają zostać ustanowione. W tym kontekście należy rozpatrywać treść art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzić przede wszystkim należy, że wyliczenie w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy materii podlegających regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter enumeratywny, a tym samym wyklucza dopuszczalność określania przedmiotu regulacji przez radę gminy. Rada gminy była związana granicami przedmiotowymi wyznaczonymi przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i samodzielnie mogła określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach ustawowego upoważnienia zawartego w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy. W literaturze wyrażono zasadny pogląd, że wyjście poza katalog spraw określonych w przepisie rangi ustawowej oznaczałoby wydanie aktu normatywnego z naruszeniem granic ustawowego upoważnienia i akt taki w związku z tym dotknięty byłby wadą nieważności, albowiem nie mieściłby się w konstytucyjnym porządku, a w szczególności w konstytucyjnie określonym systemie źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem aktem prawa miejscowego w rozumieniu Konstytucji i z tego względu musi on odpowiadać wymogom określonym w art. 94 Konstytucji (zob.: M. Szewczyk w: Z. Leoński i M. Szewczyk: Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz-Poznań 2002, s. 87). Wprawdzie charakter poszczególnych wymogów, jakie powinien realizować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został istotnie zróżnicowany pod względem stopnia ich szczegółowości (w planie miejscowym mają być określane np.: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy), co - niezależnie od oceny treści cytowanego przepisu nie należącej do kompetencji sądu administracyjnego - nie wyklucza zamieszczania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego tzw. norm blankietowych rozumianych jako takie normy, które - w przeciwieństwie do norm o treści merytorycznej - jedynie określają, w jaki sposób mają być określone czyny przez normę nakazane czy zakazane do spełnienia (zob. A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 82), to niewątpliwie z regulacji powyższych nie można wyprowadzić wniosku o umocowaniu organu uchwalającego plan do stanowienia w zakresie kompetencji organów administracji. Przede wszystkim bowiem normy prawne, które regulują zarówno podstawy, jak i kierunki i cele działania administracji nie mogą być w państwie praworządnym, w którym obowiązuje zasada trójpodziału władz, stanowione przez nią samą. Po drugie wyłącznie do materii ustawowej w zakresie prawa administracyjnego należy obok ustalania obowiązków i praw obywateli oraz ich sytuacji wobec państwa, również regulowanie organizacji aparatu państwowego i kompetencji organów administracji. Po trzecie należy podzielić pogląd, że ustawa nie może dopuszczać do normowania w przepisach rangi podustawowej zakresu i form stosowania władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli oraz kompetencji organów państwa w tej mierze, a przepisy podustawowe, wydane z upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania, mogą stanowić jedynie dopełnienie tych podstaw, zawierając szczegółowe, niezasadnicze elementy regulacji prawnej (zob.: orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 1997 r., K 25/97, publ.: OTK z 1997 r., nr 3-4, póz. 35). W konsekwencji należy przyjąć, że dekodowanie norm kompetencyjnych może mieć miejsce wyłącznie na gruncie przepisów rangi ustawowej. W literaturze (zob.: J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 120) i orzecznictwie nie budzi wątpliwości teza, że wyłącznym i jedynym źródłem norm kompetencyjnych, a co za tym idzie również i kompetencji administracyjnych mogą być akty rangi ustawowej. Zakaz subdelegacji, tj. zakaz przekazywania sobie kompetencji przez same organy administracyjne bez specjalnego upoważnienia ustawowego wynika właśnie stąd, że kompetencja organów administracyjnych jest z zasady wyznaczana ustawowo i należy do tzw. materii ustawowej, czyli do obszaru, który nie może być regulowany aktami niższego rzędu. Wynika to z podstaw demokratycznego państwa prawa determinujących cele, istotę i role administracji publicznej i prawa administracyjnego, w tym z zasady wyłączności ustawy. W najnowszym orzecznictwie podkreśla się, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny i wskazuje na zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2005 r., IV SA/Wr 807/04, publ. OSS z 2005 r., nr 2, póz. 43). Normy kompetencyjnej nie można domniemywać i konstruować w drodze wykładni prawa, musi być ona wyraźnie w ustawie określona (zob.: uchwała*NSA z dnia 15 grudnia 2004 r., FPS 2/04, publ.: ONSiWSA z 2005 r., nr 1, póz. 1, J. Trzciński: Glosa do uchwały SN z dnia 4 lipca 2001 r., III ZP 12/01, publ.: Rzeczpospolita z 2001 r., nr 12, s. 5). Pojawienie się jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji (w znaczeniu upoważnienia do działania) powinno być - w konsekwencji realizacji zasady wyłączności ustawy - równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji nie ma zastosowania zasada, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, to jest dozwolone, lecz zasada, że dozwolone jest to tylko, co znajduje wyraźną podstawę prawną. Określone m. in. w art. 14 i 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady sporządzania planu miejscowego nie mogą być traktowane jako upoważnienie do kreowania lub kształtowania przez administrację norm kompetencyjnych. Zasady te należy rozumieć jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253). Uwagi powyższe należy odnieść do treści § 5 ust. 3 uchwały Nr XXI 11/138/2005 Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 22 marca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w Wadowicach, pomiędzy ul. Nadbrzeżną, ul. Marszałka J. Piłsudskiego, Oś. XX-lecia a ul. Sienkiewicza. Przede wszystkim należy stwierdzić, że Rada Miejska w Wadowicach przekroczyła granice upoważnienia ustawowego wprowadzając reglamentację administracyjnoprawną zagospodarowania terenów sąsiadujących z potokiem Choczenka poprzez określenie sposobu zagospodarowania tych terenów, podczas gdy miała kompetencje do określenia sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów wymienionych w treści art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Tereny sąsiadujące z potokiem Choczenka - jak wynika z analizy dokumentacji planistycznej (stanowisko Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 17 września 2004 r.) - nie są terenami wymagającymi określenia sposobu ich zagospodarowania, a zwłaszcza nie są terenami narażonymi na niebezpieczeństwo powodzi. Należy zasygnalizować, że ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad zagospodarowania z pojęciem sposobów zagospodarowania, odwołując się do tych ostatnich na gruncie art. 15 ustawy tylko w treści ust. 2 pkt 7 i pkt 11. Umieszczenie regulacji dotyczącej sposobu zagospodarowania terenu jako jednego z wariantów zasad zagospodarowania terenu wskazuje dodatkowo na wadliwość § 5 ust. 3 uchwały Nr XXI 11/138/2005 Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 22 marca 2005 r. Ust. 3 cytowanego przepisu dotyczący sposobu zagospodarowania terenu znalazł się bowiem w treści § 5 uchwały dotyczącego ogólnych podstawowych zasad zagospodarowania terenu obowiązujących na całym obszarze objętym planem. Ponadto regulacja § 5 ust. 3 uchwały Nr XXI 11/138/2005 Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 22 marca 2005 r. zawiera odesłanie do ustaleń dokumentu, tj. "Studium określającego w szczególności granice obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią, uwzględniające częstotliwość występowania powodzi, ukształtowanie dolin rzecznych i tarasów zalewowych, strefę przepływu wezbrań powodziowych, tereny zagrożone osuwiskami skarp lub zboczy, tereny depresyjne oraz bezodpływowe", które nie istniało w chwili uchwalania i wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w Wadowicach, pomiędzy ul. Nadbrzeżną, ul. Marszałka J. Piłsudskiego, Oś. XX-lecia a ul. Sienkiewicza. Tym samym doprowadzono do sytuacji, w której treść ustaleń planu wskazanych w § 5 ust. 3 uchwały nie tylko nie mogła być znana w chwili wejścia w życie tego planu, lecz dodatkowo mogła być określona w terminie późniejszym przez organ nie mający kompetencji do określania ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, tj. przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (art. 79 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne). Przeniesienie w tym trybie kompetencji do określania ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na organ inny niż rada gminy (Rady Miejskiej w Wadowicach) jest niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie prawa. Wreszcie podnieść należy, że wprowadzenie do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapisu, zgodnie z którym "ustala się konieczność zachowania zgodności sposobu zagospodarowania terenów sąsiadujących z potokiem z ustaleniami zawartymi w "Studium określającym w szczególności granice obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią, uwzględniające częstotliwość występowania powodzi, ukształtowanie dolin rzecznych i tarasów zalewowych, strefę przepływu wezbrań powodziowych, tereny zagrożone osuwiskami skarp lub zboczy, tereny depresyjne oraz bezodpływowe"" kształtuje w drodze aktu podustawowego kompetencje organów administracji właściwych do orzekania w kwestii zgodności zamierzeń inwestycyjnych z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego (np. o zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Jak wyżej wskazano, kształtowanie kompetencji w drodze aktów podustawowych narusza zasadę legalności i praworządności. Uchwała Nr XXI 1 1/1 38/2005 Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 22 marca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w Wadowicach, pomiędzy ul. Nadbrzeżną, ul. Marszałka J. Piłsudskiego, Oś. XX-lecia a ul. Sienkiewicza w zakresie § 5 ust. 3 jest wynikiem naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, jak i właściwości w zakresie sporządzania planu przez Radę Miejską w Wadowicach i uzasadnia zatem zastosowanie art. 28 ust. 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie uchwała powyższa w zakresie ustaleń § 5 ust. 3 podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, póz. 1270). Uchwała Nr XXI 1 1/1 38/2005 Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 22 marca 2005 r. jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) Zgodnie z treścią art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych.