II SA/Kr 1169/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska (spr.) NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2012 r. sprawy ze skargi Firmy A. spółki jawnej w Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 czerwca 2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej Firmy A. spółki jawnej w Z. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243 poz. 1623 ze zm.) nałożył na inwestora A. Spółka Jawna obowiązek wykonania robót budowlanych przy budynku parterowym o konstrukcji mieszanej stalowo-murowanej, zlokalizowanym na działkach nr [...] i [...] w Z. gm. T. , polegających na: - wykonaniu rozbiórki istniejącego stropu drewnianego wraz z ociepleniem znajdujących się po stronie północnej nierozebranej części budynku, wykonaniu zabudowy pozostającego stropodachu od strony północnej, łącznie z wykonaniem obróbek blacharskich, wykonaniu faktury elewacyjnej na zewnętrznej ścianie budynku od strony północnej, wywiezieniu poza granice działki nr [...] w Z. gruzu i elementów rozbiórkowych - w terminie do dnia 31 stycznia 2012 roku. W piśmie z dnia 2 stycznia 2012 roku A. Spółka Jawna wniosła o podjęcie interwencji zmierzającej do przymuszenia L.R. - właściciela sąsiedniej nieruchomości - do udostępnienia jego nieruchomości celem wykonania stosownych prac mieszczących się w zakresie nałożonego obowiązku oraz o przeprowadzenie czynności kontrolnych budynku warsztatowego w celu wykazania, że nie jest możliwe prowadzenie prac transportowych z działek nr [...] i [...] ze względu na istniejące trwałe ogrodzenie pomiędzy nieruchomościami sąsiadujących zakładów. Ponadto, wskazując przepis art. 154 §1 kpa wniosła o zmianę decyzji w części dotyczącej terminu wykonania robót budowlanych z dnia 31 stycznia 2012 r. na dzień 30 czerwca 2012 r. Wskazała, że z przyczyn niezależnych od spółki (brak zgody L.R. na wejście na teren nieruchomości celem wykonania obowiązku) nie jest w stanie wykonać decyzji we wskazanym terminie. Dodała, że dochowano należytej staranności aby wykonać decyzję w terminie, tj. zatrudniono profesjonalną firmę budowlaną, oraz zwrócono się do L.R. o wyrażenie zgody na przeprowadzenie prac. Wskazała, że przyczyny niewykonania decyzji w terminie należy upatrywać po stronie L.R. . Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. ([...]) na podstawie art. 154 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. odmówił zmiany ostatecznej decyzji z dnia 21 listopada 2011 r. Wskazał organ, że kodeks postępowania administracyjnego przewiduje nadzwyczajny sposób wzruszenia decyzji ostatecznych dotkniętych wadami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych pod względem prawnym. Stosownie do art. 154 kpa decyzja ostateczna na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, że pojęcie "nabycia prawa" należy rozumieć szeroko i obejmuje ono również sytuację, kiedy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę obowiązki, a zatem wpływa na jej sytuację prawną. Decyzje takie są bowiem decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji. Decyzja z dnia [...] listopada 2011 r. jest decyzją nakładającą na spółkę określony w niej obowiązek wykonania robót budowlanych, zatem jest to decyzja, na mocy której strona nabyła prawo. W związku z powyższym zmiana jej nie może być rozpatrywana w trybie przepisu art. 154 § 1 kpa . Jednocześnie organ wskazał, że nie zgadza się z argumentacją co do niemożności wykonania decyzji we wskazanym terminie i podziela stanowisko L.R. wyrażone w pismach kierowanych do spółki. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A. Spółka Jawna wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji lub jej zmianę. Ponadto ponowiła wniosek dotyczący zmiany decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. w zakresie terminu jej wykonania z 31 stycznia 2012 r. na dzień 30 czerwca 2012 r. "bez względu na podstawę prawną i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności" oraz wniosła "o rozważenie możliwości zmiany zaskarżonej decyzji w trybie art. 132 kpa". . W odwołaniu Spółka opisała szczegółowo problemy związane z wykonaniem decyzji z dnia 21 listopada 2011 r. Wskazując na naruszenie art. 154 kpa wskazała, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie przyjął, iż decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. spółka nabyła prawo, skoro decyzja nakłada na spółkę wyłącznie obowiązki. Zastrzegła przy tym , że nawet jeżeli przyjmie się wykładnię organu za słuszną, to organ naruszył art. 155 kpa poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie. Skoro bowiem, jak twierdzi organ, inwestor nabył prawa to zasadnym byłoby domaganie się zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa, o czym organ winien był pouczyć inwestora z uwagi na ciążący na nim obowiązek wynikający z art. 9 kpa. Zaniechanie wykonania tego obowiązku skutkuje naruszeniem nie tylko art. 155, ale też art. 9 i art. 8 kpa. Zarzuciła też, że Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa zw. z art. 80 kpa nie wyjaśniając dlaczego stanowisko L.R. zostało uznane przez organ za zasadne. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. ( [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podał co następuje: W orzecznictwie sądowoadmmistracyjnym przyjmuje się, że pojęcie "nabycie prawa" należy rozumieć szeroko. Obejmuje ono również sytuację, kiedy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę obowiązki, a zatem wpływa na jej sytuację prawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 sygn. akt II OSK 771/07 LEX nr 485362 oraz wyrok z dnia 24 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1188/04 LEX nr 154973). Ostateczna decyzja z dnia 21 listopada 2011 r. jest zatem decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, nie ma więc do niej zastosowania przepis art. 154 § 1 kpa. Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 155, 8, 9 kpa, to o tym jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ do którego pismo została skierowane. W podaniu z dnia 2 stycznia 2012 r. wniesiono o zmianę decyzji z dnia 21 listopada 2011 r. wskazując na przepis art. 154 § 1 kpa. Organ administracji publicznej jest związany treścią żądania zadartego w podaniu i nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. Jedynie w sytuacji, gdy treść żądania jest ogólnikowa bądź nieprecyzyjna organ winien wezwać stronę do jego sprecyzowania. W niniejszym przypadku powyższe okoliczności nie wystąpiły. Strona ma prawo oprzeć wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji ostatecznej na wybranej przez siebie podstawie prawnej, tym bardziej, że tryb przewidziany w art. 154 § 1 kpa, w przeciwieństwie do trybu z art. 155 kpa nie wymaga do zmiany decyzji ostatecznej zgody pozostałych stron postępowania. Natomiast kwestia trafności wskazanej przez stronę podstawy prawnej jest przedmiotem oceny organu l instancji w decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Pozostałe zarzuty zawarte w odwołaniu tj. zarzut naruszenia art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 kpa należy uznać za bezzasadne, bowiem samo oparcie żądania zmiany decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. na przepisie art. 154 § 1 kpa dawało organowi l instancji podstawę do wydania decyzji odmownej. Na powyższe rozstrzygnięcie A. Spółka Jawna złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Strona skarżąca podniosła co następuje: Nie można przyjąć, że w zakresie wyrażenia "nabycie prawa" mieści się także "nabycie obowiązku". Poprzez nabycia prawa podmiot nabywa pewne uprawnienie, natomiast poprzez nałożenie obowiązku podmiot obowiązany jest do wykonania nakazu lub przestrzegania nałożonego na niego zakazu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na wyrok z dnia 24 lutego 2005 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt OSK 1188/04 wskazał, że poprzez nabycie prawa należy rozumieć każde przysporzenie w sferze prawnej w tym również nabycie obowiązku. Pogląd ten nie jest jednak poglądem jednolitym w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1434/10, wyrok z dnia 4 listopada 2008 r. VI SA/W614/08, II SA/Bk 948/05). Również stanowisko doktryny w tym temacie nie jest jednolite. Zdaniem W. Dawidowicza "nabycie praw" na podstawie takiej decyzji ogranicza się tylko do sfery prawa materialnego i oznacza ustalenie w decyzji stosowania prawa wiążącej konsekwencji normy prawa administracyjnego w postaci przyznanego uprawnienia. "Nienabycie prawa" przez stronę może zachodzić wówczas, gdy decyzja ta obciąża stronę wyłącznie obowiązkami (zob. G. Łaszczyca, Cz. Martysz. A. Matan, Kodeks Postępowania Administracyjnego-Komentarz, Warszawa 2010 r., t. II, s. 323). Przeciw zaliczaniu nabycia obowiązku do zakresu wyrażenia "nabycie prawa" przemawia też wykładnia językowa art. 154 § 1 kpa. Nawet jeśliby przyjąć, że doszło do nabycia prawa pod postacią nałożonego obowiązku należy stwierdzić, że "jest to obowiązek w maksymalnym rozmiarze obciążający Spółkę dopuszczalny przez przepisy prawa w stanie faktycznym i prawnym jaki zaistniał w przedmiotowej sprawie". Organ administracji nie uwzględnił, że w odwołaniu od decyzji z dnia [...] stycznia 2012 roku Spółka wniosła o zmianę decyzji "bez względu na podstawę prawną", a więc także na podstawie art. 155 kpa. Biorąc pod uwagę wątpliwości związane z wykładnią art. 154 § 1 kpa było to żądanie zasadne. Jedyną przesłanką różnicującą oba przepisy jest nabycie lub brak nabycia prawa na mocy decyzji ostatecznej. Niesłusznie zatem organ odwoławczy odmówił zastosowania przepisu art. 155 kpa. Zgodnie z przytoczonym przez organ odwoławczy orzeczeniem Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 16 maja 2008 r., III OSK 510/07 "żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Powyższa reguła znajdzie zastosowanie również przy wyborze trybu postępowania, w jakim strona pragnie dochodzić swoich praw". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Przepisy art. art. 154 i 155 kpa regulują nadzwyczajny tryb postępowania zmierzający do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych. W piśmiennictwie decyzje w tym trybie kwestionowane nazywane są " decyzjami wadliwymi w czasie". Co do zasady chodzi bowiem o zmianę lub uchylenie decyzji, które nie były dotknięte kwalifikowanymi wadami, ale których rozstrzygnięcia stały się niadekwatne do zmienionych w czasie okoliczności. Oba przepisy zamieszczone zostały w Rozdziale 13 Kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanym "Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji". W obu przepisach przesłanki zmiany lub uchylenia decyzji uregulowane zostały niemal tak samo: z tym tylko rozróżnieniem, że dla zmiany lub uchylenia decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo, wymagana jest zgoda strony. Identycznie w obu przepisach określono natomiast cel i efekt ich zastosowania - uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, wskazano też ten sam organ jako właściwy do wydania stosownej decyzji. W istocie więc nie ma w postępowaniach prowadzanych na podstawie w/w przepisów takich odmienności proceduralnych, które uprawniałyby do określenia każdego z nich jako odrębnego trybu postępowania. Oba przepisy stanowią podstawę prawną do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, wprowadzają jedynie różne przesłanki uzależnione od charakteru kwestionowanej decyzji. Stwierdzić więc należy, że przepisy art. 154 i art. 155 kpa regulują nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej. Zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie panuje zgoda co do tego, że, choć co do zasady postępowanie w trybie art. art. 154 i 155 kpa wszczynane jest z urzędu, to dopuszczalne jest także wszczęcie takiego postępowania na wniosek strony. Zgodnie z art. 63 § 2 podanie kierowane do organu administracji winno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie, oraz winno czynić zadość innym wymaganiom ustalonych w przepisach szczególnych. Takich "innych wymagań" ani przepisy art. art. 154 i 155 kpa, ani przepisy prawa materialnego (budowlanego), na podstawie którego wydano decyzję ostateczną, nie przewidują. Z żadnej więc normy nie wynika obowiązek wskazania przez wnioskującego podstawy prawnej żądania, ani też zasada bezwzględnego związania organu wskazaną przez stronę podstawą prawną. Obowiązkiem strony jest określenie żądania, a to nie musi być tożsame ze wskazaniem normy prawa, która winna zdaniem strony być zastosowana. We wniosku z dnia 2 stycznia 2012 r. skarżąca Spółka domagała się zmiany ostatecznej decyzji wskazując powstałe po dacie decyzji okoliczności faktyczne, które zmianę taka miały uzasadniać. Tak sformułowane żądanie nadawało się do rozpoznania w trybie przepisów art. art. 154 i 155 kpa i tak postępowanie należało przeprowadzić. Bez większego znaczenia przy tym pozostaje to, że we wniosku skarżąca Spółka wskazała jedynie przepis art. 154 kpa. Ewentualna, choć nieuzasadniona, obawa organu o przekroczenie "zakresu żądania" mogła być usunięta we wstępnej fazie postępowania. Ograniczając się do rozpoznania sprawy w kontekście tylko przepisu art. 154 kpa, organy dopuściły się naruszenia zasad postępowania określonych przepisami art. 8 i 9 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym znaczeniu podzielić więc należy zarzut skargi o niezastosowaniu art. 155 kpa, a w konsekwencji niewyjaśnieniu sprawy w kontekście przesłanek z tego przepisu. Nie ma racji skarżący zaś co do tego, że decyzja z dnia [...] listopada 2011 r. jest decyzją, na podstawie której strona nie nabyła prawa. W tym zakresie podzielić należy rozważania organów obu instancji. Co do zasady decyzja, na mocy której nałożono na stronę obowiązek jest zarazem decyzją, która obowiązek ten konkretyzuje tylko do określonych przez organ rozmiarów (por. wyroki NSA z 3 lipca 2008 II OSK 771/07, z dnia 24 lutego 2005 r. OSK 1188/04). Rzeczywiście, tak jak twierdzi to skarżąca Spółka, decyzję taką można byłoby traktować jak decyzję, na podstawie której żadna ze stron nie nabyła prawa, gdyby określała ona obowiązek "w maksymalnym rozmiarze". Takiego jednak charakteru decyzja z dnia [...] listopada 2011 r. nie ma. Decyzja ta wydana została na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który uprawnia organ do nakazania wykonania robót budowlanych, przy czym rodzaj i zakres robót określa organ. Omawiany przepis nie wskazuje w ogóle ani minimalnego, ani maksymalnego rozmiaru obowiązków. Decyzji wydanej na jego podstawie nie można więc kwalifikować jako nakładającej obowiązek w maksymalnym, prawnie przewidzianym rozmiarze. Kwestią dalszą, która winna podlegać badaniu w kontekście przesłanek z art. 155 kpa jest to, jakie prawa i która ze stron, na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., nabyła. Jak wyżej wskazano, skarżąca Spółka takie prawa nabyła, ale też, składając wniosek o zmianę decyzji, na zmianę tę wyraziła zgodę. Dla stwierdzenia, że dla zmiany decyzji konieczna jest zgoda innych stron, należałoby w pierwszej kolejności wskazać prawa, które z decyzji strony te nabyły. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.