II SA/Kr 117/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi D. sp. z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie nr 989/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 listopada 2023 r., znak: WOB.7722.76.2023.MMAZ w przedmiocie stwierdzenia wniesienia zażalenia z uchybieniem terminu oddala skargę. Przedmiotem skargi D. sp. z o.o. z siedzibą w M. jest postanowienie z dnia 29 listopada 2023 r., nr 989/2023, znak WOB.7722.76.2023.MMAZ, Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie stwierdzające, że zażalenie wniesione przez D. sp. z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie nr 77/2023 z dnia 20 stycznia 2023 r. znak: PINB-I-5160.211.22.38, którym w sprawie obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości M., gmina L., oznaczonego na załączniku graficznym numerem [...], wstrzymano D. sp. z o.o. - inwestorowi robót - prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowym obiekcie, z powodu realizacji robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę" zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia w art. 141 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach. W dniu 20 stycznia 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie (PINB lub organ I instancji) wydał postanowienie nr 77/2023, znak: PINB-I-5160.211.22.38, którym w sprawie obiektu budowlanego zlokalizowanego na dz. nr [...] w miejscowości M., gmina L., oznaczonego na załączniku graficznym numerem [...] wstrzymał D. sp. z o.o. - inwestorowi robót - prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowym obiekcie, z powodu realizacji robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Za pismem z dnia 3 marca 2023 r., znak: PrNB-I-5160.211.22.38 organ I instancji przekazał Małopolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: MWINB) zażalenie D. sp. z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie PINB nr 77/2023 z dnia 20 stycznia 2023r., znak: PINB-I-5160.211.22.38 oraz wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Sprawa została zarejestrowana pod znakiem: WOB.7722.76.2023. Postanowieniem nr 988/2023 z dnia 29 listopada 2023 r., znak: WOB.7722.76.2023.MMAZ MWINB, po rozpatrzeniu wniosku D. sp. z o.o. z siedzibą w M. o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie nr 77/2023 z dnia 20 stycznia 2023 r., znak: PINB-I-5160.211.22.38, którym w sprawie obiektu budowlanego zlokalizowanego na dz. nr [...] w miejscowości M., gmina L., oznaczonego na załączniku graficznym numerem [...] wstrzymano D. sp. z o.o. - inwestorowi robót - prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowym obiekcie, z powodu realizacji robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, działając na podstawie art. 59 § 2 k.p.a., odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Następnie postanowieniem nr 989/2023, znak WOB.7722.76.2023.MMAZ, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie stwierdzi, że zażalenie wniesione przez D. sp. z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie nr 77/2023 z dnia 20 stycznia 2023 r. znak: PINB-I-5160.211.22.38, którym w sprawie obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości M., gmina L., oznaczonego na załączniku graficznym numerem [...], wstrzymano D. sp. z o.o. - inwestorowi robót - prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowym obiekcie, z powodu realizacji robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę" zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia w art. 141 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazano, że warunkiem skuteczności czynności procesowej, jaką jest wniesienie zażalenia, jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowemu terminowi powoduje bezskuteczność zażalenia, czego następstwem jest ostateczność postanowienia. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy zażalenie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Z analizy akt niniejszej sprawy wynika, iż wysłana przez organ I instancji, za pośrednictwem Poczty Polskiej przesyłka, zawierająca postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie nr 77/2023 z dnia 20 stycznia 2023r., znak: PINB-I-5160.211.22.38 adresowana do D. sp. z o.o. z siedzibą w M. została doręczona adresatowi w dniu 26 stycznia 2023 r. (dzień tygodnia: czwartek, vide: zwrotne potwierdzenie odbioru, k.: 23 akt PINB znak: PINB-I-5160.211.22.38, akta MWINB, k: 1). Zatem zażalenie na postanowienie PINB nr 77/2023 z dnia 20 stycznia 2023r., znak: PINB-I-5160.211.22.38 strona mogła złożyć najpóźniej w dniu 2 lutego 2023r. (dzień tygodnia: czwartek). Wskazać w tym miejscu należy, iż zażalenie na postanowienie PINB nr 77/2023 z dnia 20 stycznia 2023 r., znak: PINB-I-5160.211.22.38 oraz wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia zostały złożone na dziennik podawczy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego -ziemskiego w Krakowie w dniu 23 lutego 2023 r. (k: 4-6 akt WINB znak: WOB.7722.76.2023). Tym samym, w ocenie MWINB, bezspornym jest, iż uchybiono terminowi, o którym mowa w art. 141 § 2 k.p.a. W świetle powyższego stwierdzić więc należy, że zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie nr 77/2023 z dnia 20 stycznia 2023 r., znak: PINB-I-5160.211.22.38 zostało wniesione z uchybieniem 7 dniowego terminu do jego złożenia, gdyż jego koniec nastąpił zgodnie z art. 57 k.p.a. z upływem dnia 2 lutego 2023r. (dzień tygodnia: czwartek - 7 dni od daty 26 stycznia 2023r.). Nadmienić należy, iż wraz z zażaleniem D. sp. z o.o. z siedzibą w M. został złożony wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB nr 77/2023 z dnia 20 stycznia 2023 r., znak: PINB-I-5160.211.22.38. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, po rozpatrzeniu wniosku D. sp. z o.o. z siedzibą w M. o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie nr 77/2023 z dnia 20 stycznia 2023r., znak: PINB-I-5160.211.22.38, działając na podstawie art. 59 § 2 k.p.a., odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. W zaistniałej sytuacji organ odwoławczy, zgodnie z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. (który w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań) oraz art. 141 § 2 k.p.a. stwierdził w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie. Skargę na powyższe postanowienie nr 989/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 listopada 2023 r., znak: WOB.7722.76.2023.MMAZ, w przedmiocie stwierdzenia wniesienia zażalenia z uchybieniem terminu, wniosła D. sp. z o.o. z siedzibą w M. . W skardze spółka podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 58 § 1 i 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego przez art. 141 § 2 k.p.a., co wynikało z wcześniejszego wadliwego wydania przez organ postanowienia w niniejszej sprawie o numerze 1021/2023 o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia przez Skarżącą zażalenia na decyzję organu I Instancji; b) art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia przez skarżącą zażalenia, pomimo iż skarżąca uprawdopodobniła, że uchybienie terminu do wniesienia zażalenia nastąpiło bez jej winy, podczas gdy skarżąca wykazała, że z uwagi na znaczne rozbudowanie stanu faktycznego sprawy, liczbę dokumentów, z którymi należało się zapoznać, jak również konieczność znalezienia profesjonalnego pełnomocnika, który podjąłby się zajęcia sprawą. Skarżąca bez swojej winy nie dochowała terminu do wniesienia zażalenia, a ponadto równocześnie z wniesieniem wniosku o przywrócenie terminu złożyła ona zażalenie, czym spełniła przesłanki do przywrócenia terminu, c) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, którym dysponował, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez Skarżącą w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały przez nią uprawdopodobnione; d) art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu skarżącej, przejawiające się w zignorowaniu aspektu organizacyjnego przedsiębiorstwa skarżącej, jak również wszelkich okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie na wniesienie zażalenia, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Podniosła, że ww. postanowienie organu I instancji zostało wydane w bardzo skomplikowanej sprawie, podzielonej w zasadzie na 15 postępowań. Mając na uwadze względy organizacyjne przedsiębiorstwa skarżącej, jak również konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego, skarżąca nie wniosła zażalenia w terminie przewidzianym przez prawo. Mając na względzie nieznajomość akt sprawy, jak również procedur związanych z postępowaniem administracyjnym, dopiero w dniu 20 lutego 2023 r. tj. po wykonaniu wglądu w akta sprawy przez pełnomocnika skarżącej, powzięła ona informację o konieczności złożenia zażalenia na ww. postanowienie. Skarżąca zachowała termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, składając je w terminie 7-dm od dnia dokonania wglądu w akta sprawy, a także wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, złożyła ona przedmiotowe zażalenie. Skarżąca nie została zawiadomiona o możliwości zaznajomienia się z aktami postępowania. Zgodnie z treścią art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W realiach niniejszej sprawy skarżącej nie umożliwiono dokonania czynności, o których mowa w art. 10 § 1 k.p.a. Organ I Instancji zachował się zatem nielojalnie względem strony, a pierwszą czynnością w sprawie, o której skarżąca została poinformowana, było doręczenie jej postanowienia o wstrzymaniu inwestorowi prowadzenia prac budowlanych przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Organ w całości podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu z dnia 29 listopada 2023r., nr 989/2023. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podstawę prawną kontrolowanego postanowienia stanowił art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2023 r. poz. 775 ze zm.) – dalej jako "k.p.a.", zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z kolei zgodnie z art. 144 k.p.a. do zażaleń, w sprawach nieuregulowanych odpowiednie zastosowanie mają przepisy dotyczące odwołań. Jak słusznie wskazał Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, warunkiem skuteczności czynności procesowej – wniesienia zażalenia – jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Uchybienie terminowi uniemożliwia organowi odwoławczemu rozpatrzenie sprawy. Wobec tego, przed merytorycznym rozpatrzeniem zażalenia obowiązkiem organu było ustalenie, czy zażalenie wniesione zostało w terminie. Termin ten określa art. 141 § 2 k.p.a., zgodnie z którym zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustanie – od dnia jego ogłoszenia stronie. Stosowne pouczenie znalazło się w postanowieniu PINB nr 77/2023 z dnia 20 stycznia 2023 r. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie z 20 stycznia 2023 r. zostało doręczone stronie skarżącej dnia 26 stycznia 2023 r. W ocenie Sądu doręczenie było prawidłowe i skuteczne, w świetle art. 40 k.p.a. Wobec powyższego należało uznać, że termin do wniesienia zażalenia rozpoczął bieg 27 stycznia 2023 r. (piątek), a upłynął 2 lutego 2023 r. (czwartek). Tymczasem przedmiotowe zażalenie zostało złożone na dzienniku podawczym organu w dniu 23 lutego 2023 r. Niewątpliwie zatem zażalenie wniesiono po upływie ustawowego terminu, a tym samym ustalenia organu II instancji okazały się prawidłowe. Strona skarżąca w swojej skardze co do zasady nie podważyła skuteczności doręczenia jej postanowienia organu I instancji, jak i ustaleń organu odwoławczego co do terminu jego wniesienia. Argumentacja strony skarżącej dotyczy głównie wokół wykazania braku winy w niedochowaniu terminu do wniesienia zażalenia. Wyjaśnić przy tym należy, że podnoszone w skardze zarzuty dotyczące postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Przedmiotem rozpatrywanej skargi było bowiem postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 listopada 2023 r. stwierdzające wniesienia zażalenia z uchybieniem terminu, a nie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Kwestia zaś dochowania (lub niedochowania) terminu jest kwestią obiektywną i nie zależy od uznania organu rozpatrującego zażalenie. MWINB zobowiązany był zatem stwierdzić, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Sąd podziela również stanowisko organu odwoławczego, że podnoszony przez stronę skarżącą argument braku zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami postępowania nie mógł mieć wpływu na zasadność przedmiotowego postanowienia. Co więcej stosownie z art. 73 §1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy na każdym etapie postępowania. Skarżącej doręczono zawiadomienie z dnia 14 listopada 2022 r. o wszczęciu postępowania w sprawie. Kolejno w dniu 23 grudnia 2022 r. osoba działająca z upoważnienia skarżącej zapoznała się w siedzibie organu I instancji z aktami sprawy i wykonała zdjęcia dokumentacji. W pozostałym zakresie zarzuty skargi dotyczą ww. postanowienia MWINB w Krakowie z dnia 29 listopada 2023r., nr 988/2023 w przedmiocie odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, a zatem nie dotyczą zaskarżonego postanowienia, choć istotnie odmowa przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia skutkuje bezpośrednio koniecznością stwierdzenia przez organ uchybienia tego terminu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2872/17). W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.