II SA/Kr 1172/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWA Mirosław Bator SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Aldona Gąsecka - Duda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia 20 lipca 2015 r., znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania skargę oddala W związku z decyzją Starosty nr [...] z dnia 22 lutego 2013 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Rozbudowa drogi powiatowej nr [...] km 16+180.00 do km 16+662.00 - odbudowa mostu na potoku [...] w km 8+840.00 w miejscowości [...], w ciągu drogi powiatowej nr 1637K [...] km 16+500.00" Powiat [...] nabył z mocy prawa z dniem 3 kwietnia 2013 r. własność nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...] o łącznej pow. 0,1035 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] oraz jako działka nr [...] o pow. 0,0321 ha, objętą księgą wieczystą nr [...], położonej w O., stanowiących wcześniej własność gminy O.. Prezydent Miasta [...] zawiadomił strony pismem z dnia 14 stycznia 2015 r. w trybie art. 10 k.p.a., że zebrany został materiał dowodowy w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 12 ust. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych za nieruchomość położoną w O., stanowiącą działki gruntu o numerach [...], [...], [...] o łącznej pow. 0,1356 ha. Zarząd Powiatu [...] w dniu 9 lutego 2015 r. wniósł do Prezydenta Miasta [...] o zawieszenie postępowania znak: [...] z uwagi na fakt, że Starosta [...] złożył wniosek do Ministra Administracji i Cyfryzacji o stwierdzenie w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 6 marca 1991 r. znak: [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] prawa własności m.in. działki o numerze ewidencyjnym [...] i [...] w O. (z których w wyniku późniejszych podziałów powstały działki o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...]). Po rozpatrzeniu opisanego wyżej wniosku Prezydent Miasta [...] wydał w dniu 11 marca 2015 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 1 i § 3 k.p.a., postanowienie znak: [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za w/w nieruchomości. Jako podstawę prawną wskazano art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji stwierdził, że nie może orzec o odszkodowaniu za przejętą nieruchomość do czasu rozstrzygnięcia przez Ministra Administracji i Cyfryzacji, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], z uwagi na konieczność prawidłowego ustalenia stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, co stanowi rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ. W zażaleniu na to postanowienie Wójt Gminy [...] zarzucił, że wydano je z rażącym naruszeniem art. 6 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz zażądał jego uchylenia. W uzasadnieniu zażalenia wskazał, że o tym, czy w konkretnej sprawie występuje zagadnienie wstępne, należy wnioskować na podstawie okoliczności tej sprawy przy uwzględnieniu materialnych przesłanek wynikających z przepisu stanowiącego podstawę decyzji. Podkreślił, iż w sprawie podstawę decyzji stanowił art. 12 ust. 4a i 4f oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z art. 12 ust. 4f ustawy, odszkodowanie za nieruchomości, które z mocy prawa, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, stały się własności Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W tej sytuacji rzeczą organu prowadzącego postępowanie w sprawie odszkodowania, jest ustalenie właściciela nieruchomości, któremu na skutek decyzji o zatwierdzenie realizacji inwestycji drogowej, z mocy prawa, zostało odjęte prawo własności nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową. Żalący się podkreślił, że ustaleń tych należy dokonać wg stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a w tym dniu właścicielem nieruchomości pozostawała Gmina [...]. Ponadto zaznaczył, iż w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej Gmina [...] była ujawniona w dziale II KW nr [...] jako właściciel, a z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece wynika, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych) oraz art. 8 powołanej ustawy stanowi, iż rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych wyłącza wzmianka o wniosku, o skardze na orzeczenie referendarza sądowego, o apelacji lub kasacji oraz ostrzeżenie dotyczące niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości, a w księdze wieczystej nr [...] nie ma żadnych wpisów wyłączających rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych. Zdaniem Wójta, złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej stanowiącej podstawę prawa własności Gminy [...], wydanej przez Wojewodę [...], nie obala domniemania wiarygodności ksiąg wieczystych i nie było tym samym podstaw do zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego. Wójt podniósł, że zagadnienie ewentualnej zmiany w zakresie prawa własności nie może być uznane za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ nie zachodzi w sprawie sytuacja, w której nie jest możliwym wydanie decyzji ze względu na nieustalony stan własności, a zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, występująca w dacie orzekania, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w tym dniu. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 20 lipca 2015 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta [...]. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że zawieszenie prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nastąpiło na mocy artykułu 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a zasadność zawieszenia postępowania w oparciu o wskazaną podstawę prawną zależy od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie musi być w toku; rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd oraz zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Podkreślił, że NSA wskazał w wyroku z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 1698/07, iż organ, przed którym toczy się postępowanie, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Zdaniem Wojewody w rozpatrywanej sprawie zachodziła konieczność jednoznacznego stwierdzenia czy istniał bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy postępowaniem prowadzonym przez Prezydenta Miasta [...], a zainicjowaną wnioskiem Powiatu [...] sprawą o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 6 marca 1991 r. znak: [...]. Wojewoda uznał, że brak było takiego bezpośredniego związku i podkreślił, iż w dniu orzekania w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Wojewody [...] znak: [...] i decyzja ta, jako wyposażona w atrybut ostateczności, wiąże erga omnes, co jest zgodne z poglądem wyrażonym przez NSA w wyroku z dnia 22 lutego 2000 r. sygn. akt II SA/Kr 2297/99. Wojewoda przytoczył także wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. I SA/Wa 2128/13 zawierający obszerną analizę kwestii związku przyczynowego jako jednej z istotnych przesłanek uzasadniających zawieszenie prowadzonego postępowania administracyjnego. W związku z wywodem sądowym zawartym w tym wyroku, Wojewoda zauważył, iż w sprawie objętej zaskarżonym postanowieniem trudno mówić o zaistnieniu związku przyczynowo - skutkowego uzasadniającego konieczność zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość do czasu zakończenia przez Ministra Administracji i Cyfryzacji postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody. Wojewoda dodał również, że prawo własności przedmiotowej nieruchomości jest ujawnione w księdze wieczystej nr [...] i stosownie do art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wpis w księdze wieczystej objęty jest domniemaniem jego zgodności z rzeczywistym stanem prawnym i rodzi wynikające z powyższego skutki prawne, w oparciu o które mogą być kształtowane stosunki prawne oraz rozstrzygane sprawy administracyjne. Skargę na powyższe postanowienie wniósł Zarząd Powiatu [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przesłankami zagadnienia wstępnego, które muszą wystąpić łącznie, są: wyłonienie się zagadnienia wstępnego w toku postępowania; rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego należy do innego organu administracji lub sądu; zagadnienie wstępne wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia; istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Strona skarżąca podniosła, że Wojewoda zanegował istnienie ostatniej z tych przesłanek. Podkreśliła także, iż w toczącym się postępowaniu odszkodowawczym konieczne jest ustalenie prawa własności spornej nieruchomości w celu dochodzenia odszkodowania, gdyż nie można dopuścić do stanu, w którym podmiot niebędący właścicielem nieruchomości będzie uczestnikiem postępowania odszkodowawczego. Zdaniem strony skarżącej zaskarżone postanowienie Wojewody [...] zostało wydane z naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 101 § 1 i 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą interpretację i zastosowanie. Strona skarżąca wniosła o uchylenie tego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi. Sąd poddał więc skargę kontroli merytorycznej, po przeprowadzeniu której doszedł do wniosku, że nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z zagadnieniem wstępnym mamy do czynienia w sytuacji, w której rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji wymaga rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd jakiejś kwestii o znaczeniu prawnym. Podkreślić trzeba też, że musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Zatem dla zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. konieczne jest ustalenie, że bez wydania rozstrzygnięcia w innym postępowaniu nie jest możliwe prawidłowe rozpatrzenie danej sprawy i dlatego postępowanie w tej sprawie musi zostać zawieszone. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, czy zachodzą opisane wyżej przesłanki do zawieszenia postępowania mają niewątpliwie przepisy prawa materialnego odnoszące się do postępowania, którego zawieszenie jest rozważane. Kontrolowane postępowanie administracyjne dotyczyło ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w celu zrealizowania inwestycji w postaci drogi publicznej. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych odszkodowanie za nieruchomości, które z mocy prawa, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, stały się własności Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Stosownie do tego przepisu organ prowadzący postępowanie powinien ustalić właściciela nieruchomości, któremu na skutek decyzji o zatwierdzenie realizacji inwestycji drogowej, z mocy prawa, zostało odjęte prawo własności nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową. Z brzmienia tego przepisu można również wysnuć wniosek, że ustaleń tych należy dokonać na podstawie stanu nieruchomości istniejącego w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W realiach rozpatrywanej sprawy w tym dniu właścicielem nieruchomości była Gmina [...], która była ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej nr [...]. Art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece stanowi, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. To domniemanie, stosownie do art. 8 ww. ustawy, wyłącza wzmianka o wniosku, o skardze na orzeczenie referendarza sądowego, o apelacji lub kasacji oraz ostrzeżenie dotyczące niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości. Nie ulega zaś wątpliwości, że w księdze wieczystej nr [...] nie zostały umieszczone żadne wpisy wyłączających rękojmię wiary publicznej tej konkretnej księgi wieczystej. Sam zaś fakt złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej stanowiącej podstawę prawa własności Gminy nie obala domniemania wiarygodności ksiąg wieczystych. Zatem w zaistniałej sytuacji nie zachodziła w sprawie sytuacja uniemożliwiająca wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ze względu na nieustalony stan własności. Organ prowadzący postępowanie administracyjne powinien rozstrzygnąć kwestię kręgu stron na podstawie treści księgi wieczystej nr [...] i brak było podstaw do przyznawania statusu strony innemu podmiotowi niż ujawniony w tej księdze wieczystej, czyli Gminie [...]. Dlatego Sąd podzielił stanowisko Wojewody [...], że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie było podstaw do zawieszenia postępowania. Gdy bowiem treść księgi wieczystej nie pozostawia wątpliwości, co do właściciela wywłaszczonej nieruchomości, to ewentualna zmiana w zakresie prawa własności potencjalnie możliwa w przyszłości nie może być uznana za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie zachodzi w sprawie sytuacja, w której nie jest możliwym wydanie decyzji ze względu na nieustalony stan własności. Wojewoda [...] trafnie uznał więc, że pomiędzy postępowaniem prowadzonym przez Prezydenta Miasta [...] znak: [...], a zainicjowaną wnioskiem Powiatu [...] sprawą o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 6 marca 1991 r. znak: [...] nie istnieje tego rodzaju bezpośredni związek przyczynowy, który uzasadniałby zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.. Podkreślić trzeba też, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Wojewody [...] znak; [...] i decyzja ta, jako wyposażona w atrybut ostateczności, może stanowić podstawę do kształtowania stosunków prawnych i rozstrzygania spraw administracyjnych. W świetle powyższych rozważań za niezasadny uznać należało zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.. Podczas kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd nie dopatrzył się również naruszenia innych przepisów postępowania ani też naruszenia prawa materialnego. Skoro zaś zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, należało oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.