II SA/Kr 1173/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędzia WSA Piotr Fronc Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2025 r. sprawy ze skargi A. R. i L. T. na uchwałę nr CXXIV/3376/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Półwsie Zwierzynieckie" skargę oddala. II SA/Kr 1173/25 UZASADNIENIE Rada Miasta Krakowa w dniu 6 grudnia 2023 r. podjęła uchwałę nr CXXIV/3376/23 Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Półwsie Zwierzynieckie" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2023 r. poz. 8825). A. R. i L. T. wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie działek nr [...] i nr [...] leżących w terenach U.8, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego), zarzucając przy tym naruszenie art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "upzp"). W uzasadnieniu skargi podnieśli, że na wspomnianych działkach stoi budynek przy ul. [...], którego są współwłaścicielami, i w którym znajdują się lokale niemieszkalne stanowiące ich własność (odpowiednio: nr [...] nr: [...] W planie miejscowym działki te leżą w terenach zabudowy usługowej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi (U.8) i dopuszczono tam jedynie utrzymanie funkcji mieszkaniowej w tym budynku (§ 57). Tymczasem w studium działki te leżą w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW), którego funkcja podstawowa to "zabudowa jednorodzinna (realizowana jako budynki mieszkalne jednorodzinne lub ich zespoły, w których wydzielono do dwóch lokali mieszkalnych lub lokal mieszkalny oraz lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie (w tym realizowaną jako ogrody przydomowe)", natomiast funkcja dopuszczalna to "usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej". Zdaniem skarżących plan miejscowy nie uszczegóławia studium, lecz odwraca kierunki zagospodarowania przestrzennego. Uniemożliwia im zabudowę budynkami innymi niż usługowe (np. budynkiem mieszkaniowym) oraz zmianę sposobu użytkowania lokali z niemieszkalnych na mieszkalne. Drugi ze skarżących w zaufaniu do studium procedował zmianę sposobu użytkowania przed uchwaleniem planu miejscowego, lecz – z uwagi na uchwalenie planu miejscowego sprzecznego ze studium – odmówiono mu wydania stosownego zaświadczenia (postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z 12 stycznia 2024 r., znak: BP-05.6724.5.3.2024.MHO). W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi, wskazując przy tym, że: 1) ustalenia terenów U.8 są zgodne z dotychczasowym sposobem zagospodarowania terenu i mieszczą się w funkcji dopuszczalnej dla terenów MW; 2) skarżący nadal mogą wykorzystywać swoje lokale na cele usługowe; 3) skarżący nie uczestniczyli w procedurze planistycznej, a ustaleń dla terenów U.8 nikt (także po 29 grudnia 2023 r. – data wejścia w życie) nie kwestionował. Organ wskazał, że studium wyznacza następujące standardy przestrzenne: 1) zabudowa wielorodzinna w formie kwartałów zabudowy i zabudowy pierzejowej wzdłuż ulic, w tym również jako zabudowa śródmiejska w części południowo-wschodniej; 2) zabudowa usługowa wolnostojąca i zespoły zabudowy usługowej. Ze szczegółowych wytycznych niewątpliwie wynika, że w planie miejscowym zabudowa powinna zostać ukształtowana jako wolnostojąca lub jako zespół zabudowy. Plan miejscowy nie pozwala na dalsze przekształcenia na budynek mieszkalny budynku usługowego (z 1911 r., wpisany do gminnej ewidencji zabytków, dawna stolarnia i fabryka), który – choć był wykorzystywany na cele mieszkalne – nie utracił funkcji budynku usługowego (31 lokali, w tym: 16 mieszkalnych – 1480,1 mkw. oraz 15 niemieszkalnych – 1559,4 mkw.). Pełni funkcję biurową i mieści: hostel, serwis komputerowy, szkołę tańca, sklep akwarystyczny, pracownię krawiecką, siedzibę zakładów meblarskich i gabinety lekarskie. Trudno rozwijać funkcję mieszkaniową w budynku, w którym świadczone są usługi noclegowe dla turystów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Skarga złożona została w trybie art. 101 u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia, przy czym na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga, w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego, a nie faktycznego. Skarżący są właścicielami nieruchomości położonych na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Na działkach nr [...] i nr [...] przy ul. [...], posadowiony jest budynek, którym znajdują się lokale niemieszkalne stanowiące ich własność. A. R. jest właścicielem lokalu niemieszkalnego nr [...] objętego księgą wieczystą nr [...], zaś L. T. jest właścicielem lokali niemieszkalnych: nr [...] objętego księgą wieczystą nr [...] oraz nr [...] (pomieszczenie biurowe) objętego księgą wieczystą [...] Dalej wskazać należy, że w myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm., według stanu prawnego na dzień uchwalenia planu miejscowego) – dalej jako "u.p.z.p.", nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie istotnego naruszenie trybu sporządzenia zaskarżonej uchwały, który miałby skutkować stwierdzeniem jej nieważności w całości lub w części; jak również naruszenia właściwości organów. Kwestie te zostały zresztą już rozstrzygnięte w wyroku tutejszego sądu dotyczącego tej samej uchwały (II SA/Kr 322/24). Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc jego zawartości, kwestii nienaruszenia ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowiska organów uzgadniających i opiniujących, nieprzekroczenia władztwa planistycznego oraz zachowania standardów dokumentacji planistycznej. Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p. władztwa planistycznego. Przy tym istotne naruszenie zasad sporządzenia planu to takie, które jest nieakceptowalne z punktu widzenia zasad planowania przestrzennego i kształtowania ładu przestrzennego (wyrok NSA z 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 1874/18). Jedną z podstawowych zasad sporządzania planu miejscowego jest związanie treści i ustaleń planu miejscowego z treścią i ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 67 ust. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688 z późn. zm.), wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi (...). Zgodnie natomiast z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 67 ust. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Ustalenia planu miejscowego są zatem konsekwencją postanowień studium. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych, o istotnym naruszeniu art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. np. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 731/15). W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Obszar objęty zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Półwsie Zwierzynieckie", zgodnie z uchwałą nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa" (dalej zwanej Studium), położny jest w strukturalnej jednostce urbanistycznej nr 6 "Otoczenie Błoń" (Tom III, Wytyczne do planów miejscowych), w obszarze określonym na rysunku Studium symbolem MW – teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Rozpocząć należy zatem od przytoczenia adekwatnych ustaleń Studium, dotyczących obszaru objętego kontrolowanym planem miejscowym. Zgodnie ze Studium, dla terenów MW przewidziano jako funkcję podstawową zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzona i nieurządzona). Natomiast jako funkcję dopuszczalną usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Studium w t. III stanowi też, że " Wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu - jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania; W przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50 % powierzchni wydzielonego terenu." W zaskarżonym planie miejscowym budynek przy ul. [...] na działkach nr [...] i nr [...] znajduje się w terenie U.8 , a zgodnie z § 57 uchwały, tereny o symbolu U.1, U.4, U.5, U.6, U.7, U.8, U.9, U.10, U.11, U.12, U.13, U.16, U.17, U.19, U.20, U.23 to tereny zabudowy usługowej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi. Zgodnie z § 57 ust. 2, w terenie U.8 w istniejącym budynku pod adresem ul. [...] dopuszcza się utrzymanie funkcji mieszkaniowej. Z zestawienia ustaleń Studium i planu miejscowego wynika, że plan został sporządzony "zgodnie z zapisami studium" oraz "nie narusza on ustaleń studium". (art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Z treści Studium wynika bowiem, że na etapie sporządzania planu, możliwe jest ustalenie przeznaczeń poszczególnych terenów zarówno zgodzie z przeznaczeniem podstawowym jak i dopuszczalnym. Do rozważenia zatem pozostaje, czy organ planistyczny nie przekroczył władztwa planistycznego. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sadów administracyjnych, przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalanie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego lub interesów podmiotów prywatnych, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych lub interesu prywatnego z interesem publicznym. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Podkreślić też trzeba, że prawo własności nie jest prawem absolutnym może bowiem doznawać ograniczeń między innymi na podstawie przepisów u.p.z.p. Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p., został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalając przeznaczenie danego terenu w określonym zakresie, może prowadzić do ograniczeń prawa własności przez posiadających to konstytucyjnie chronione prawo (art. 21 Konstytucji) na objętym planem obszarze. (por. Wyrok NSA z 25.03.2025 r., II OSK 537/24, LEX nr 3850944.) Organ planistyczny w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, dlaczego przyjął takie a nie inne przeznaczenie budynku przy ul. [...], wskazując na historyczne uwarunkowania przyjętego w planie miejscowym przeznaczenia, wskazując co następuje: "Budynek przy ul. [...], stanowiący dawną parową stolarnię i fabrykę posadzek M. G., został zbudowany w 1911 r. wg projektu J. W.. Następnie w latach 1917-1918 r. został rozbudowany wg projektu L. T., a w roku 1931 r. przebudowywany na budynek mieszkalny wg projektu S. M.. Należy jednak podkreślić, że mimo częściowego użytkowania niektórych lokali na cele mieszkalne, budynek ten w ciągu kolejnych lat, a także obecnie nie stracił funkcji budynku usługowego, która pozostaje funkcją dominującą w budynku. W budynku tym wg danych w ewidencji gruntów i budynków (dalej: EGiB) wyodrębnionych jest 31 lokali: 16 mieszkalnych i 15 niemieszkalnych. Wg danych EGiB powierzchnia użytkowa lokali mieszkalnych wynosi 1480,1 m2 natomiast powierzchnia użytkowa lokali niemieszkalnych wynosi 1559,4 m2. Przeprowadzona w dniach 27 kwietnia 2020 r. oraz 1 czerwca 2021 r. (zdjęcia poniżej) inwentaryzacja wykazała, że w budynku przy ul. [...] prowadzone są różnego rodzaju działalności gospodarcze, co w rezultacie spowodowało, że w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Półwsie Zwierzynieckie" dla tego budynku został zaproponowany teren zabudowy usługowej U,8. Warto wymienić działający hostel - [...], serwis komputerowy, Agencja Internetowa [...], Szkoła Tańca [...], sklep a kwarty styczny [...], a także gabinety lekarskie, stomatologiczne oraz pracownia krawiecka. Pewnym nawiązaniem do dawnego zakładu stolarskiego M. G. jest fakt, że pod adresem [...] mieści się również siedziba K. ." Zauważyć należy, że co do zasady obecnie w budynku tym funkcjonuje mniej więc podobna ilość lokali mieszkalnych i niemieszkalnych, zatem to uwarunkowania historyczne miały decydujący wpływ na przeznaczenie usługowe budynku. Organ podkreślił także, że skarżący nie brali udziału w procedurze planistycznej, zatem organ nie miał możliwości rozważenia ich stanowiska. Podkreślenia też wymaga, że prawo własności skarżących nie zostało naruszone – w dalszym ciągu są właścicielami lokali niemieszkalnych i mogą z nich korzystać zgodnie z tym przeznaczeniem. Naruszony został natomiast ich interes faktyczny, polegający na tym, że obecnie nie mogą przekształcić tych lokali w lokale mieszkalne. Jednak interes faktyczny nie podlega ochronie sądowej. Końcowo wskazać należy, że Sąd administracyjny nie ma kompetencji do wskazywania organowi jakie przeznaczenie nieruchomości/terenu byłoby odpowiednie czy właściwe, albowiem to nie sądowi przysługuje władztwo planistyczne. Obowiązkiem Sądu jest jedynie zbadanie, czy uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjęta została w zgodzie z obowiązującym prawem, co już wyżej wyjaśniono. Wobec powyższego, w niniejszej sprawie, aby sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały w kwestionowanym zakresie terenu U.8, musiałby wskazać organowi, że na działkach nr [...] i [...] obr. [...] obowiązkowe było ustalenie przeznaczenia terenu jako zabudowy wielomieszkaniowej, a takie wskazanie nie wynika ani z treści Studium, ani z analizy zasady proporcjonalności związanej z wykonywaniem przez Gminę Kraków władztwa planistycznego. Wobec powyższego, skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.