II SA/Kr 1174/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Elżbieta Kremer Protokolant Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2004 r sprawy ze skargi E. H. i E. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia 5 kwietnia 2002 r Nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania M. W. i W. K., decyzją z dnia 5 kwietnia 2002 r [...] , uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2001 r znak. [...] , wprowadzającą zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] , i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 paragraf 2 oraz art. 7 i 10 paragraf 1 kpa i przepisy art.art. 7 "b" ust.2 pkt 2, art.20,21,22 i 35 ust.1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj.Dz.U. z 2000 r Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.), a także pargraf 36 pkt 1 Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2002 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr .38, poz. 454). W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano następujące ustalenia faktyczne i motywy prawne przyjęte jako podstawa rozstrzygnięcia. Wójt Gminy [...] z powołaniem na stosowne porozumienie, zawarte z Kierownikiem Urzędu Rejonowego w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych spraw, decyzją z dnia [...] listopada 2001 r orzekł o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] , przez "sprostowanie w treści mapy ewidencji gruntów błędu kreślarskiego przez wykreślenie granicy pomiędzy działkami [...] i [...] zgodnie z granicą wykazaną w operacie scaleniowym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] .08.1981 r Nr [...]." Z uzasadnienia decyzji wynika, że podjęta została z urzędu na podstawie opracowania wykonanego na zlecenie Wydziału Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] .11. 2000 r. Organ I instancji przyjął , że "z przeprowadzonych ustaleń potwierdzonych pomiarem w terenie jasno wynika błąd kreślarski w treści mapy ewidencji gruntów powstałej w oparciu o projekt scalenia". Organ uznał za prawidłowy przebieg granicy między działkami [...] i [...] istniejącej na gruncie wskazując, że przebieg ten oraz "istniejące graniczniki zostały zamierzone i wprowadzone w treść mapy uzupełniającej z pomiaru kontrolnego. Protokół graniczny oraz mapa uzupełniająca podziału stanowią część składową operatu pomiarowego będącego podstawą wydania orzeczenia zawartego w decyzji". Odwołanie od tej decyzji wniosły M. W. i W. K., jako spadkobiercy po A. i K. W., właścicielach działki [...] . W odwołaniu podniesiono, że sprawa przebiegu granicy była przedmiotem pomiarów geodezyjnych wykonanych przez G. "[...]" w [...]- Oddział w [...] , w związku z prowadzonym przez Urząd Gminy w [...] rozgraniczeniem. Nadto podniesiono, że z mapy ewidencyjnej "zniknęła" działka [...] oznaczona jako droga. Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego dokonał ustaleń dalszych. Stwierdzono, że w latach 1989-1992, toczyło się przed Sądem rejonowym dla [...] w [...] postępowanie w sprawie rozgraniczenia działek [...] i [...] . Według ustaleń organu, postanowieniem tego Sądu z dnia [...] .01. 1989 r (sygn.akt [...] ) postępowanie to zostało zawieszone, a postanowieniem z dnia [...] .05. 1992 r (sygn.akt [...] ), odmówiono podjęcia wcześniej zawieszonego postępowania. Wskazując na przepisy art. 30ust.1 i 34 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zajął organ odwoławczy stanowisko, że "skorygowanie istniejących obecnie danych dotyczących praw związanych z wykonywaniem własności może nastąpić w postępowaniu rozgraniczeniowym", a dopiero powstałe w wyniku tego postępowania dokumenty (ugoda, decyzja, czy orzeczenie sądu) mogą być podstawą do wprowadzania zmian do operatu ewidencji gruntów. Przywołał organ odwoławczy stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.02. 1993 r II SA/1155/92, że za pomocą wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, nie można dochodzić czy udowadniać tytułów prawnych do nieruchomości, co uzasadniało podjęcie decyzji opartej na przepisie art. 138 paragraf 2 kpa. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że w zebranym materiale dowodowym przez organ I instancji brak było ustaleń co do rozstrzygnięć sądowych w sprawie rozgraniczenia, sygnalizując, że podniesiona w odwołaniu sprawa "zniknięcia" na mapie ewidencyjnej drogi - działki [...] nie była przedmiotem rozstrzygnięcia decyzjami organów. Podkreślono także, że dokumentacja geodezyjna z dnia [...] czerwca 2001 r - mapa uzupełniająca - wykonana przez [...] Biuro Geodezji i Terenów rolnych na którą powołuje się organ I instancji, jest wadliwa. Wskazano, że istnieje rozbieżność pomiędzy oznaczeniem tych samych działek na mapie uzupełniającej z [...] .06.2001 r, oraz na "wykazie zmian działek" naniesionym na tę samą mapę. Przyjął organ, że "działka [...] ujęta w wykazie zmian działek, na mapie uzupełniającej oznaczona została jako działka [...] , a działka w wykazie oznaczona Nr [...], na mapie odpowiada działki [...] ". Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli E. H. jako właścicielka działki [...] oraz jej ojciec E. C.. Nie wskazując naruszonego przepisu prawa, skarżący zarzucili, że brak było podstaw do uwzględnienia odwołania od decyzji organu I instancji. Opisując w skardze źródła konfliktu datujące się od postępowania scaleniowego, skarżący podnieśli, że postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z [...] maja 1992 r, umorzono postępowanie sądowe w sprawie rozgraniczenia. Zaznaczono, że uchylenie decyzji otwiera drogę do dalszego postępowania, a decyzja organu I instancji, prostując błąd kreślarski w treści mapy ewidencji, podkreśla "identycznie jak w załączonej decyzji z dnia [...] .09. 1994 r Wójta Gminy [...] Nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewdencji, że strony przyjęły wyniki pomiaru do protokołu granicznego". Zdaniem skarżącej decyzja organu I instancji prostowała na mapie ewidencyjnej przebieg granicy w sposób odpowiadający rzeczywistej granicy na gruncie, a ta odpowiada granicy ustalonej w postępowaniu scaleniowym po uwzględnieniu zastrzeżeń wniesionych do projektu scalania. W uzupełnieniu skargi pismem z dnia [...] .03.2003 r skarżący podnosili, że w sprawie dokonywane były wielokrotne pomiary i "rozgraniczenia" a składający odwołanie usiłują "wyłudzić" działki skarżących. Na rozprawie przed Sądem, skarżący E. C. uzasadniał swój interes prawny tym, że uczestniczył w postępowaniu scaleniowym. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko organ wskazał, że granica między działkami [...] i [...] jest co najmniej od 1989 granicą sporną. Podkreślono, że błąd kreślarski powstał na etapie scalenia powodując rozbieżności pomiędzy stanem ujętym w rejestrze po scaleniu, a mapą scaleniową, zaś operat ewidencji gruntów powstał dopiero w oparciu o wykonany i zatwierdzony operat scaleniowy. Organ odwoławczy zajął stanowisko, że w wypadku ustalenia w dalszym postępowaniu wyjaśniającym, że nie ma zgodności pomiędzy przebiegiem granicy na mapie scaleniowej, a tzw. rejestrem szacunku porównawczego po scaleniu, operat ewidencji gruntów powielał by błąd powstały na etapie scalania gruntów. Zdaniem organu wówczas zmiana w ewidencji gruntów, przez sprostowanie błędu ingerowała by w spór graniczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skargę wniesiono przed dniem 1 stycznia 2004 r do Naczelnego Sądu Administracyjnego i postępowanie w sprawie przed tym terminem nie zostało zakończone. Stosownie zatem do przepisu art.97paragraf 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r .Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. Nr 153, poz. 1271 z póżn. zm.), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 3 paragraf 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), przedmiotem kognicji sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art.1 paragraf 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r .Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269). W sprawowaniu tej kontroli sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy (art. 134 paragraf 1 ustawy o p.s.a.) nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle przepisów art. 138 paragraf 1 i 2 kpa, organ odwoławczy jest organem merytorycznym właściwym do załatwienia sprawy, a odstępstwo od tej zasady wprowadza przepis paragraf 2 zd.I tego artykułu, według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oparta została właśnie na przepisie art.138 paragraf 2 kpa. Kontrola zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem oznacza zatem przede wszystkim ocenę, czy istniały przesłanki do wydania decyzji typu kasacyjnego, a zatem czy merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy wymagało by istotnie uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Na tej płaszczyźnie kontroli skarga nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stan akt sprawy administracyjnej przedstawionej Sądowi dowodzi, iż decyzja organu I instancji wydana została z uchybieniem nałożonemu art. 7 i 77 kpa obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niezbędnego do załatwienia sprawy przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, przez co rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia uprzedniego postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co potwierdza, objętą przepisami art. 138 paragraf 2 kpa podstawę do wydania przez organ odwoławczy, decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z akt sprawy wynika, że wydana decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] .11.2001 r w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji co do działek [...] i [...] nie jest pierwszą decyzją w sprawie. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] .11. 2001 r, M. W. wskazywała, na wydaną decyzję (bez oznaczenia datą) "Urzędu Wojewódzkiego w [...] " Nr [...] , rozstrzygającą o odwołaniu od decyzji z [...] .09.1994 r. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji zdaje się wynikać, że za prawidłowy, tj. nie obarczony "błędem kreślarskim", przebieg granicy w ewidencji gruntów pomiędzy działkami [...] i [...], uznał organ I instancji przebieg odpowiadający faktycznej granicy między tymi działkami ustalonej w toku sprawy. Ta zaś faktyczna granica, odpowiadać ma - zdaniem organu - granicy ustalonej w operacie scaleniowym, ale po uzwględnieniu zastrzeżeń skarżącej do projektu scalenia. To ustalenie nie znajduje pokrycia w matariale zebranym w sprawie. Akta sprawy nie zawierają nawet odpisu decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].08.1981 r Nr [...], z której treści wynikać musi, jaki plan (projekt) planu scalania został zatwierdzony, co umożliwia identyfikację dokumentu geodezyjnego, określającego przebieg granicy po scaleniu. Data decyzji wskazuje, iż oparta być mogła na przepisach ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. Nr 3, poz. 13 z późn.zm.). Postępowanie scaleniowe było wysoce sformalizowane co do poszczególnych etapów. Zgodnie z art. 12 ust.1 ustawy decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów miała charakter ostateczny i zgodnie z art. 16 ust.1 stanowiła ona tytuł do ujawnienia nowego stanu własności w księgach wieczystych. Wynikający zatem z ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia stan prawny, o ile nie ulegał następczym zmianom, determinuje stan ewidencji gruntów w takim zakresie w jakim odzwierciedlać ma informacje o stanie prawnym przedmiotu ewidencji (tj. działek ewidencyjnych). Przepisy ustawy dopuszczały możliwość wniesienia do projektu scalenia pisemnych zastrzeżeń, które podlegały rozpatrzeniu przez powołana w tym celu komisję, w formie opinii co do ich słuszności (art. 11 ust.1,2,3 i 4). Wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia, następowało, po upływie terminu do wniesienia zastrzeżeń i po rozpatrzeniu wniesionych w terminie zastrzeżeń przez Komisję. Nie zostało w sprawie w sposób jednoznaczny ustalone, czy "błąd kreślarski" w rozumieniu organu I instancji polega na tym, że mimo uwzględnienia w toku postępowania scaleniowego przez Komisję w formie opinii (art.11 ust.4) zastrzeżeń co do projektowanego przebiegu granicy między działkami [...] i [...] wówczas [...] ), zatwierdzony decyzją projekt scalenia nie odzwierciedla w operacie scalenia gruntów (na mapie) zmiany przebiegu granicy, czy też błąd kreślarski polega na wprowadzeniu do ewidencji gruntów przebiegu granicy niezgodnie z przebiegiem granicy odzwierciedlonym w operacie scalenia gruntów zatwierdzonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta. Słusznie w odpowiedzi na skargę wskazał organ odwoławczy, iż w tym I -szym przypadku sprawa nie podlega postępowaniu ewidencyjnemu i nie mieści się w pojęciu aktualizacji ewidencji gruntów. Nie jest bowiem dopuszczalne korygowanie w postępowaniu ewidencyjnym ewentualnych rozbieżności pomiędzy zatwierdzonym ostateczną decyzją projektem scalenia gruntów, a treścią stanowiących podstawę tej decyzji innych innych zdarzeń jak np. opinii Komisji rozpatrującej zarzuty do projektu scalenia, których mimo przytoczonej opinii projekt nie odzwierciedla. Takie ewentualne rozbieżności są wadami postępowania scaleniowego i wydanej w nim decyzji, a nie błędami ewidencji gruntów, gdyż nie tkwią w czynnościach postępowania ewidencyjnego. Stosownie do przepisu art.2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2000 r Nr 100, poz. 1086 z późn.zm (przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) - rozumie się jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami. Podmiotowy i przedmiotowy zakres informacji objętych ewidencją gruntów i budynków określają przepisy art.20 ustawy oraz wydawanych na podstawie jej art. 26 rozporządzeń wykonawczych. Nośnikiem informacji o gruntach, budynkach i lokalach zgodnie z art. 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jest operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Decyzja organu I instancji, prowadzącego ewidencje gruntów, korygująca decyzję o scaleniu gruntów, przez zmianę przebiegu granic wyznaczoną zatwierdzonym ta decyzją projektem podziału w istocie wkraczała by, w sferę regulacji stanu prawnego co do prawa własności, a więc sferę zastrzeżoną dla innych postępowań i innych organów. Rozpoznając sprawę organ I instancji przeoczył, że od dnia 3 czerwca 2001 r obowiązywały przepisy Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2002 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). Rozporządzenie to m.in. reguluje zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych. W świetle paragrafu 84 ma ono zastosowanie do operatów ewidencji założonych i prowadzonych przed jego wejściem w życie, w takim zakresie w jakim aktualizację danych umożliwia informatyczny system obsługujący bazę danych ewidencyjnych. Stosownie zaś do przepisów paragrafu 45, 46,47 i 48, rozporządzenie nie posługuje się instytucją "prostowania ewidencji gruntów" lecz jej "aktualizacją" określając dokumenty (paragraf 46 ust. 2), które mogą stanowić podstawę aktualizacji operatu ewidencji. W pojęciu tym mieści się także prostowanie błędnych wpisów do bazy (kartograficznej, czy opisowej) danych ewidencyjnych, jednakże błędny wpis musi być wynikiem błędu organu prowadzącego ewidencję, a nie następstwem błędu przy wydaniu orzeczenia (decyzji) stanowiącego podstawę wpisu. Tylko zatem w przypadku niezgodności pomiędzy stanem ewidencji a aktualnym stanem prawnym, co do odzwierciedlenia w ewidencji gruntów, w kartograficznej części operatu przebiegu granicy, istnieje przesłanka do usunięcia takiej niezgodności w postępowaniu ewidencyjnym przy aktualizacji operatu ewidencji. W tym miejscu należy wskazać, iż decyzja organu I instancji, nawet nie wskazywała w rozstrzygnięciu dokumentu geodezyjnego, według którego miał być na mapie ewidencji gruntów, odzwierciedlony przebieg granicy, gdyż tylko wyrzekała, że ten przebieg, który odpowiada granicy określonej w operacie scaleniowym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 1981 r jest następstwem błędu kreślarskiego, którego skutki omówiono wyżej. Decyzja organu II instancji, nie jest wolna od niedostatków motywacji, którą uzupełnia dopiero odpowiedź na skargę. Wadliwe także było ustalenie, że postanowieniem Sądu Rejonowego z [...] .05..1992 r sygn. [...] odmówiono podjęcia zawieszonego postępowania rozgraniczeniowego, podczas gdy z odpisu postanowienia (k.29) wynika, że postanowieniem tym podjęto zawieszone postępowanie o rozgraniczenie a następnie postępowanie umorzono. Nie zostało natomiast wyjaśnione w sprawie, czy przedmiotem tego postępowania, było złożone w trybie art. 33 ust.3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, żądanie przekazania sprawy sądowi, przez stronę niezadowoloną z decyzji o rozgraniczeniu, czy też postępowanie o rozgraniczenie w sprawie przekazanej w trybie art.34 ust.2.tej ustawy. W tym pierwszym przypadku umorzenie postępowania sądowego, skutkowało by uzyskaniem przez decyzję orzekającą o rozgraniczeniu waloru ostateczności. Taka decyzja wyznaczała by nowy (po scaleniu) stan prawny co do przebiegu granic. Umorzenie natomiast postępowania sądowego po przekazaniu przez organ z urzędu sprawy o rozgraniczenie sądowi w trybie art. 34 ust.2 ustawy oznacza, iż nieruchomości nie zostałyby w tym postępowaniu rozgraniczone ani decyzją ani orzeczeniem sądu. Z tych względów, mimo wskazanych uchybień w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, skarga E. H. ulega oddaleniu, gdyż uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy - zasadność uchylenia decyzji organu I instancji. Z innych przyczyn oddaleniu ulega skarga E. C.. Zgodnie z art. 50 paragraf 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny .....Uprawnionym, stosownie do paragrafu 2 tego przepisu jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo wniesienia skargi. W odniesieniu do E. C. nie zachodzi, żadna z wyżej wskazanych podstaw dająca legitymację do wniesienia skargi. Interes prawny jest determinowany wynikającą z przepisów prawa materialnego sytuacją prawną, która musi być uwzględniona w sprawie określonego rodzaju, i może mieć wpływ, na treść rozstrzygnięcia organu administracji lub uzasadniać żądania takiego rozstrzygnięcia. Jest poza sporem, iż wyłączną właścicielką działki [...] obj.KW [...] jest skarżąca E. H.. W tej sytuacji okoliczność, iż wcześniej na etapie postępowania scaleniowego E. C. - ojciec skarżącej - był jego uczestnikiem, nie daje w świetle prawa materialnego, skarżącemu E. C. przymiotu strony mającej interes prawny we wniesieniu skargi. Żaden przepis prawa materialnego nie przydaje bowiem skarżącemu E. C. jako byłemu właścicielowi uprawnienia do wpływu na treść rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniu ewidencyjnym. Na marginesie rozstrzygnięcia Sąd zauważa, że pismo organu I instancji przedstawiające dnia [...] marca 2002 r (k.60) odwołanie organowi II instancji, poprzedzone jest dokumentami, które opatrzone są datami późniejszymi, a nawet po wydaniu decyzji II instancji. W szczególności mapa uzupełniająca z kontroli terenowej zweryfikowana dnia [...] czerwca 2002 (k.33/24) - oryginał, k.56 - odbitka), czy załączniki do złożonego przez skarżącą w dniu [...] .06.2002 r pisma (k.31-27). Świadczy to o niechronologicznym kompletowaniu akt sprawy. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270).