II SA/Kr 1175/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie WSA Paweł Darmoń WSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. D. na postanowienie nr 654/2022 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2022r. znak : WOB.7722.140.2020.NOGI w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów skargę oddala. Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. B. (dalej: PINB) z dnia 9 lipca 2020 r., nr 61/2020 znak: PINB.7355.I.76.JG.2020.MG nakazano B. D.: 1. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych, realizowanych przy budowie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w T. — bez wymaganego pozwolenia na budowę, 2. przedłożyć w terminie do dnia 31.32.2021r.: - zaświadczenie Wójta Gminy J. o zgodności wykonanej budowy w/w obiektu z ustaleniami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, - 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi, - oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W wyniku wniesionego zażalenia, postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2022 r. znak WOB.7722.140.2020.NOGI uchylono zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzeczono o obowiązku przedłożenia powyższych dokumentów w terminie do dnia 31 grudnia 2022 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania, w szczególności czynności kontrolnych na miejscu budowy, PINB ustalił, że niewątpliwie w stanie faktycznym niniejszej sprawy miała miejsce budowa obiektu budowlanego o wymiarach 10,7 m x 7 m o konstrukcji murowanej, posadowionego na fundamencie betonowym z dachem dwuspadowym. Ustalenia dokonane przez organ I instancji w trakcie kontroli w dniu 27 kwietnia 2020 r. a także zebrany w sprawie materiał dowodowy (w tym umowa sprzedaży z dnia 19 maja 2008 r. Repozytorium A numer [...] oraz umowa darowizny i ustanowienia służebności z dnia 6 grudnia 2017 r. Repozytorium A Nr [...]) wykazują bezsprzecznie, że w miejscu w którym obecnie znajduje się murowany budynek gospodarczy, w 2012 r. istniał obiekt budowlany pełniący funkcję stajni i stodoły o podobnych wymiarach zewnętrznych, ale drewnianej konstrukcji i odmiennej konstrukcji dachu. W związku z powyższym organ odwoławczy podziela stanowisko PINB, że roboty budowlane polegające na wymianie pokrycia dachowego, elementów dachu, remoncie ścian zewnętrznych z zastosowaniem nowych materiałów niż użyto pierwotnie oraz wykonanie fundamentu betonowego wykraczają poza zakres robót remontowych i noszą znamiona budowy budynku gospodarczego. Niedopuszczalne jest natomiast traktowanie odbudowy budynku, np. po rozbiórce dotychczasowego obiektu budowlanego zużytego technicznie, jako remontu, a nie jego odbudowy. Zatem nawet jeżeli przedmiotowy obiekt budowlany istniał w tym miejscu wcześniej, po czym został zlikwidowany i następnie odtworzony w tym samym miejscu, takowe roboty zgodnie z ustawą Prawo budowlane kwalifikuje się jako budowę obiektu budowlanego, bowiem zgodnie z art. 3 pkt 6 tej ustawy pod pojęciem budowy należy rozumieć "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". W kontekście powyższych ustaleń organ odwoławczy przywołał brzmienie mającego zastosowanie w niniejszej sprawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej: u.p.b.) i ocenił, że w sprawie niewątpliwie mamy do czynienia z odbudową budynku – bez wymaganego w art. 28 ust. 1 u.p.b. pozwolenia na budowę. W konsekwencji PINB prawidłowo wdrożył wobec zrealizowanej samowoli budowlanej procedurę jej legalizacji w oparciu o art. 48 u.p.b., adresatem czyniąc właściciela nieruchomości, co jest zgodne z art. 52 u.p.b. w sytuacji, gdy inwestor zbył nieruchomość. Zasadnie zatem nałożono na skarżącego obowiązki wynikającego z art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b., z uwagi jednak na upływ terminu do przedłożenia dokumentów, uchylono zaskarżone postanowienie w tym zakresie i wyznaczono nowy termin. Organ odwoławczy scharakteryzował postępowanie legalizacyjne podkreślając, że legalizacja obiektu nie jest obowiązkiem lecz uprawnieniem strony, lecz w sytuacji, gdy strona nie wypełnia nałożonego na nią obowiązku, prawo materialne nie przewiduje możliwości innej reakcji organu nadzoru budowlanego, jak wydanie nakazu rozbiórki, w związku z brzmieniem art. 48 ust. 4 u.p.b. Od powyższego postanowienia B. D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i braku wyjaśnienia faktycznego zakresu i etapów robót dokonanych przy budynku gospodarczym oraz ich faktycznej kwalifikacji, z pominięciem rozważań co do możliwości kwalifikacji wykonanych robót jako przebudowa budynku gospodarczego, - art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na braku zebrania w pełni materiału dowodowego w postaci zeznań aktualnego jak i poprzednich właścicieli budynku gospodarczego co do daty, zakresu i wykorzystania materiałów budowalnych, i oparciu się jedynie o zapisy aktów notarialnych, w których nie dokonuje się pełnego opisu obiektu, w szczególności fundamentu, rzeczywistych wymiarów obiektu oraz pomija się fakt, iż budynek jedynie w części (w tym przedsionka) był drewniany, posiadał fundamenty, natomiast ściany wykonane były także z cegły, - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. poprzez oparcie skarżonego postanowienia na nieustalonym stanie faktycznym, albowiem materiał dowodowy zebrany w sprawie był niepełny i pomijał wyjaśnienia i zeznania aktualnego i poprzednich właścicieli budynku gospodarczego, - art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie skarżonego postanowienia, w tym braku odniesienia się do pojęcia remontu i przebudowy obiektu budowlanego, i rozważenia innej kwalifikacji wykonanych robót aniżeli budowa budynku gospodarczego, - art. 7a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść strony co do kwalifikacji wykonanych robót i w konsekwencji: 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane polegające na błędnej wykładni pojęcia remontu i przyjęcie, iż zakres wykonanych robót nie mieści się w zakresie tego pojęcia, - art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie, a w konsekwencji art. 29 ust. 2 pkt 1 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2a lit. b i ust. 5 tej ustawy w wyniku uznania, iż prace budowlane wykonane przez skarżącego nie stanowiły remontu w rozumieniu ww. przepisu, - art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane polegające na braku rozważenia ewentualnej kwalifikacji robót jako przebudowa budynku gospodarczego, - art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane polegające na błędnym zakwalifikowaniu robót jako budowy budynku gospodarczego, a nie remontu lub ewentualnie jego przebudowy, - art. 48 ust. 1 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wykonane roboty budowlane polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego budynku gospodarczego z użyciem wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym stanowią budowę, a nie remont lub ewentualną przebudowę obiektu, - art. 50 i 51 poprzez niezastosowanie procedury legalizacji dotyczącej robót innych aniżeli budowa budynku. W oparciu o wyżej sformułowane zarzuty wniesiono o uwzględnienie skargi i uchylenie skarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego postanowienia jest art. 48 u.p.b., zgodnie z którym: 1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. 5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31. Mając to na uwadze stwierdzić trzeba, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Poza sporem jest fakt przeprowadzenie robót budowlanych w przedmiotowej sprawie. Wiadomo też, że na prace te inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę, ani ich nie zgłosił. W opinii skarżącego zakres prac wskazuje jednak nie na odbudowę, lecz na remont lub ewentualnie przebudowę, które to prace choć nie są zwolnione całkowicie z reżimu prawnobudowlanego, to ewentualna samowola w tym zakresie powinna znaleźć reakcję ze strony organów opartą nie o art. 48 u.p.b., jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, lecz art. 50-51 u.p.b. W opinii Sądu zarzuty skarżącego co do prawidłowości kwalifikacji przeprowadzonych prac są jednak chybione, a organy dokonały w tej sprawie prawidłowych ustaleń. Podczas przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono, że na należących do skarżącego działkach miała miejsce odbudowa budynku gospodarczego, który wcześniej istniał. Zasadnie za odbudowę uznano bowiem prace budowlane, które polegały na zmianie konstrukcji dachu, jego pokrycia i elementów, a także remoncie ścian zewnętrznych z zastosowaniem innych materiałów niż wykorzystane dotychczas (konstrukcję drewnianą zastąpiono bowiem ścianami murowanymi) oraz wykonaniu betonowego fundamentu. W tym kontekście nie można zgodzić się ze skarżącym, który argumentował, że sporne prace miały charakter remontu, czy przebudowy. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 8 u.p.b., prace remontowe ograniczają się do odtworzenia stanu pierwotnego, natomiast przez przebudowę należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (art. 3 pkt 7a u.p.b.). W opinii Sądu zakres wykonanych w przedmiotowej sprawie prac ewidentnie wykracza poza ten zakres. Skoro bowiem dotychczasowy drewniany budynek został zastąpiony budynkiem o murowanej konstrukcji, do tego o innej konstrukcji dachu oraz wyposażony został w betonowy fundament, nie można mówić o remoncie, czy przebudowie starego budynku, lecz o powstaniu nowego obiektu, który z dotychczasowym budynkiem ma wspólne wyłącznie wymiary. Przy dokonywaniu oceny, czy doszło do odbudowy, czy przebudowy obiektu budowlanego nie ma jednak znaczenia fakt, czy dokonana odbudowa zachowuje parametry identyczne jak stary budynek. O remoncie, czy przebudowie nie może być ponadto mowy, gdy istniejący uprzednio obiekt został całkowicie rozebrany, a w jego miejsce powstał nowy budynek o innej konstrukcji. Jak wyjaśniał bowiem NSA w wyroku z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 971/17, "istota definicji remontu zamyka się w rodzaju robót budowlanych, jednakże te roboty budowlane muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym. Aby móc wykonać remont musi istnieć obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.b. Nie mamy do czynienia z remontem, jeżeli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym. Wówczas dokonywana jest odbudowa, która zgodnie z definicją z art. 3 pkt 6 p.b. zalicza się do budowy." Podsumowując, organy nadzoru słusznie zakwalifikowały wykonane prace jako odbudowę, przez co wchodzą one w zakres definicji "budowy", zawartej w art. 3 pkt 6 u.p.b., na wykonanie których to prac wymagane było zatem uzyskanie pozwolenia na budowę, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 28 u.p.b., nie stanowiły one bowiem wyjątku od reguły określonej w art. 28 u.p.b. W tej sytuacji zasadne było wdrożenie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 u.p.b., w ramach którego należało wstrzymać roboty budowlane, który to element jest obligatoryjny bez względu na stopień zaawansowania prac i zobowiązać adresata decyzji do przedstawienia koniecznych dokumentów. Niezasadne okazały się tym samym zarzuty skargi. Organy nadzoru przeprowadziły bowiem postępowanie w sposób prawidłowy, a zebrane dowody pozwalały na ustalenie stanu faktycznego, który de facto był w sprawie bezsporny. Polemika skarżącego ograniczała się bowiem wyłącznie do sposobu zakwalifikowania wykonanych prac, które to argumenty były jednak z przytoczonych powyżej względów – chybione. Wobec powyższego skargę należało oddalić, o czym orzeczono na zasadzie art. 151 p.p.s.a.