II SA/Kr 1179/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: NSA Andrzej Niecikowski WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi E.S., na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 2 sierpnia 2010 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki (dalej jako PINB) decyzją Nr [...], z dnia [...] lipca 2009r., znak [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte na wniosek E.S. w sprawie sprawdzenia legalności wykonanej w roku 2001/2002 adaptacji strychu na lokale mieszkalne w budynku przy ul. [...] w K. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła w dniu 28 sierpnia 2009r. E.S. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej jako WINB) decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r., znak [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję PINB z dnia [...] lipca 2009r. i orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania wszczętego na wniosek E.S w sprawie legalności wykonanej w roku 2001/2002 adaptacji strychu na lokale mieszkalne w budynku przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu napisano, że przedmiotem postępowania odwoławczego była legalność wykonanej w roku 2001/2002 adaptacji strychu na lokale mieszkalne w budynku zlokalizowanym przy ul. [...] w K. Dalej przedstawiono dotychczasowy stan faktyczny wskazując m. in., że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki na wniosek E.S. z dnia 23 lutego 2009r. (data wpływu na dziennik podawczy PINB w K. - Powiat Grodzki dnia 24 lutego 2009r.) wszczął postępowanie administracyjne w sprawie "legalności wykonanej w roku 2001/2002 adaptacji strychu na lokale mieszkalne w budynku zlokalizowanym przy ul. [...] w K". Ponadto wyjaśniono, że z akt sprawy przesłanych przez organ I instancji wynikało, że decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2000r., znak: [...] zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę dla inwestycji związanej z przebudową strychu na cele mieszkalne. W/w decyzja została zmieniona decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] stycznia 2002r., znak: [...] w ten sposób, że przeniesiono decyzję o pozwoleniu na budowę na S.S. . Następnie w dniu 25 lutego 2002r. Prezydent Miasta K. wydał decyzję nr [...], znak: [...] którą to decyzją przeniesiono decyzję o pozwoleniu na budowę na rzecz "P. S.S. zam. (...) "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą (...)" (vide karta [...] ). Natomiast w dniu 21 marca 2002r., decyzją nr [...], znak: [...] zmieniono decyzję o pozwoleniu na budowę "w zakresie zmiany ilości mieszkań". Dodatkowo organ I instancji ustalił, że w 2002r. zostało przeprowadzone postępowanie dotyczące zgłoszenia do użytkowania w zakresie adaptacji i modernizacji pod sygnaturą [...]. Pismem z dnia 30 lipca 2002r., znak: [...] Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. poinformował strony postępowania, iż nie zgłasza sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania obiektu "przebudowa strychu na trzy mieszkania w budynku przy ul. [...] w K". Następnie organ odwoławczy uzasadniając swoje stanowisko w sprawie podniósł, że dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne i stwierdził, że organ I instancji nie uczynił zadość przepisom ustawy kodeks postępowania administracyjnego w związku z tym, iż materiał dowodowy zgromadzony sprawie przez PINB nie był wystarczający do ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, co spowodowało konieczność jego uzupełnienie przez WINB i z tego powodu organ odwoławczy zobowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy. Ponadto organ II instancji dodał, że po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania ustalonego przez organ I instancji uznał go za prawidłowy i stwierdził, iż pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym. WINB odnosząc się natomiast do zarzutów strony skarżącej zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia 31 lipca 2009r. wyjaśnił, że w jego ocenie kwestie związane z robotami budowlanymi wykonywanymi w piwnicy budynku przy ul. [...] w K. nie należały do postępowania odwoławczego. WINB wskazał dalej, że ustalił on, iż pod znakiem [...] organ I instancji prowadził z urzędu postępowanie w sprawie "robót budowlanych realizowanych w poziomie piwnic w pomieszczeniu P1 w budynku przy ul [...] bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej". Ponadto PINB prowadził pod znakiem [...] postępowanie wszczęte na wniosek E.S. wnoszącej "o sprawdzenie prawidłowości wykonywanych robót budowlanych polegających na połączeniu lokalu mieszkalnego nr 1 (parter) z piwnicą w budynku zlokalizowanym przy ul [...] w K. ". Podniesione przez skarżącą kwestie winny być, w ocenie organu odwoławczego, wyjaśnione w w/w postępowaniach PINB. W końcowej części uzasadnienia swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2010r. MWINB wskazał ponadto, że złożone przez skarżącą za pismem z dnia 13 lipca 2010r. (data wpływu do MWINB w K. : 19 lipca 2010r.) wnioski dowodowe nie zostały uwzględnione przez organ odwoławczy. Z w/w pisma nie wynikało bowiem, co miało być przedmiotem dowodów i na jaką okoliczność miały one być przeprowadzone. Ponadto, zdaniem organu II instancji, zważyć należało, iż zawiadomieniem z dnia 28 czerwca 2010r., znak: [...] strony zostały poinformowane przez WINB o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego w sprawie. Tym samym organ odwoławczy stwierdził, iż był w posiadaniu wszystkich dowodów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej legalności adaptacji strychu na lokale mieszkalne. Na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia z dnia [...] sierpnia 2010r., znak: [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła E.S. reprezentowana przez pełnomocnika P.S. oraz [...]. W skardze poddano wątpliwości legalność prac polegających na adaptacji strychu na lokale mieszkalne oraz robót budowlanych realizowanych w poziomie piwnic w pomieszczeniach P1 w budynku przy ul. [...] w K. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Skarga Asocjacji [...] została prawomocnie odrzucona postanowieniem z 27.04.2011r., sygn. akt II SA/Kr 1179/10 (postanowienie NSA z 12.07.2011r., sygn. II OZ 583/11). Jednocześnie wobec ustalenia, ze P.S. nie może być pełnomocnikiem skarżącej w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie obowiązującego prawa, skargę podpisała osobiście E.S. (k.[...].) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Stosownie jednak do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 - dalej zwaną p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku: uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), jak również w przypadku wad postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy lit. "c"). Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art.105 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji), gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Użycie w art. 105 § 1 k.p.a. słowa "stało się" na gruncie wykładni językowej nie może być pozbawione znaczenia. Sugeruje to zaistnienie pewnego zdarzenia, czy wyjście na jaw takiego zdarzenia, powodującego bezprzedmiotowość postępowania w toku samego postępowania, po jego wszczęciu. Wskazać również należy, że postępowanie jest bezprzedmiotowe także z powodu braku faktycznego przedmiotu do rozpatrzenia sprawy. Jak wcześniej wskazano, sąd może uwzględnić skargę tylko wtedy, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ewentualnie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2010r., znak: [...]. Zdaniem Sądu MWINB w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie, uzupełniając go w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Odnosząc powyższy przepis do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2000r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla inwestycji związanej z przebudową strychu na cele mieszkalne w budynku zlokalizowanym przy ul. [...] w K . W/w decyzja była następnie przenoszona i zmieniana kolejnymi wskazanymi w zaskarżonym orzeczeniu – decyzjami. Natomiast w roku 2002 zostało przeprowadzone postępowanie dotyczące zgłoszenia do użytkowania w zakresie adaptacji i modernizacji w/w obiektu pod sygn. akt [...] , wobec czego Prezydent Miasta K. nie zgłosił sprzeciwu (vide karta [...] akt adm. organu I instancji). Mając na uwadze powyższe Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego w kwestii legalności prac adaptacyjnych przeprowadzonych na strychu budynku mieszczącego się przy ul. [...] w K. , które odbywały się na podstawie ostatecznej i prawomocnej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na budowę. Fakt pozostawania w obiegu prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie skutkuje brakiem podstaw do prowadzenia postępowania wydania decyzji w trybie art.50-51 prawa budowlanego w odniesieniu do inwestycji zrealizowanej na podstawie pozostającej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle art.59a ust.2 prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę stanowi podstawę dla decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Pozwolenie stanowi wzorzec (zatwierdzony nim projekt budowlany), wedle którego organ stwierdza wykonanie obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, a w przypadku stwierdzenia odstępstw od tych warunków odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Nie było zatem w tym stanie sprawy dokonywanie ponownej kontroli obiektu na podstawie art.50 i 51 prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z 3.09.2008r., sygn. akt II OSK 985/2007). Organy nadzoru budowlanego związane są pozostającymi w obrocie prawnym decyzjami korzystającymi z waloru ostateczności (art.16 k.p.a.) oraz domniemaniem ich zgodności z prawem, a tym samym musza uwzględniać z urzędu skutki prawne wywołane przez decyzje i działania innych organów. Z tych przyczyn niedopuszczalnym byłoby dokonywanie powtórnych odmiennych ustaleń w przedmiocie oceny zgodności zrealizowanej inwestycji z projektem budowlanym, która została dopuszczona do użytkowania. W niniejszej sprawie bezprzedmiotowe było prowadzenie postępowania co do oceny legalności adaptacji strychu na lokale mieszkalne w budynku przy ul. [...] w K. w sytuacji, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego zrealizowana została legalnie na podstawie pozwolenia na budowę i dokonania jej zgłoszenia do użytkowania. Wobec tego słusznie postąpił WINB umarzając, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wszczęte na wniosek E.S. w sprawie legalności w/w prac. Skład orzekający odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących połączenia lokalu usytuowanego na parterze budynku przy ul. [...] w K. z pomieszczeniem znajdującym się w jego piwnicy, "sfałszowania postępowania (inwentaryzacji) w celu kontynuowania fałszerstwa księgi wieczystej" stwierdził, że są one bez znaczenia dla oceny przedmiotowego postępowania. Również wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącą nie mogły zostać rozpoznane w niniejszym postępowaniu, gdyż po pierwsze Sąd nie może zastępować organów administracyjnych w ocenie materiału dowodowego i przeprowadzania (uzupełniania) postępowania dowodowego, a po drugie zgłoszone dowody pozostają nieistotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2010r., znak [...] jest zgodna z prawem i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.