II SA/Kr 1180/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: NSA Jan Zimmermann WSA (del.) Robert Sawuła (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy władającemu gruntem wpisu do rejestru obszarów I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu l instancji w częściach dotyczących dokonania wpisu do rejestru obszarów, na których zostały przekroczone standardy jakości gleby i ziemi, II. w pozostałym zakresie uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz strony skarżącej [...] S.A. w P. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 1180/05 Uzasadnienie Przedmiotem skargi [...] S.A. w P. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w T. z [...] 2005r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu do rejestru obszarów, na których zostały przekroczone standardy jakości gleby i ziemi. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym: Starosta B. rozpoznając wniosek z dn.[...] 2004r. [...] S.A. w P. decyzją z [...] 2005r. Nr [...] orzekł o odmowie wnioskodawcy jako władającego gruntem, a zarazem użytkownika wieczystego dz. nr ewid. [...] w miejscowości Ż., wpisu tej działki do rejestru obszarów, na których zostały przekroczone standardy jakości ziemi i gleby w trybie art.12 ust.1 ustawy z 27.07.2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz.1085, zwana dalej U. wprow.) oraz orzekł w pkt. 2 decyzji o wpisaniu powyższej działki do rejestru obszarów, na których zostały przekroczone standardy jakości gleby i ziemi, działając w trybie art.110 ustawy z 27.07.2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz.627, zwana dalej Poś), określając iż zanieczyszczenia dotyczą takich substancji, jak miedź i węglowodory aromatyczne. W podstawie prawnej tej decyzji oprócz wskazanych powyżej przepisów prawa, powołano się na § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z 9.09.2002r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz.U. Nr 165, poz.1359) oraz "art.104 k.p.a.". W uzasadnieniu wskazano, że do wniosku [....] S.A. w P. dołączył wyniki badań zanieczyszczenia ziemi i gleby wykonane w październiku 2002r. przez Przedsiębiorstwo Hydrogeologiczne w T. Porównując wyniki tych badań z wartości dopuszczalnymi, określonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 9.09.2002r. "w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości gleby" ustalono, iż dla terenów z obszaru C (tereny przemysłowe, użytki kopalne, tereny komunikacyjne) dopuszczalne wartości związków zostały przekroczone w przypadku miedzi i węglowodorów aromatycznych. Wnioskodawczyni naprowadzała, iż zanieczyszczenie powstało przed wejściem w życie Poś, a jego sprawcą był inny podmiot – [...] Spółka A. Starosta wywiódł jednakże, iż [...] S.A. w P. jest następcą prawnym Spółki A., albowiem przejął powyższą spółkę na podstawie przepisów art.463 pkt 1 i art.464 §1, §2 i § 4 kodeksu handlowego. Fakt przejęcia całego majątku spółki A. dla organu I instancji dał asumpt do stwierdzenia, iż do spółki przejmującej należy obowiązek rekultywacji gruntu zanieczyszczonego przez swego poprzednika prawnego. Uznano, że przedmiotowa działka winna być wykazana w rejestrze gruntów zanieczyszczonych na podstawie art.110 Poś , a nie w trybie art.12 ust.1 U. wprow. Wskazano ponadto, że gruntem włada [...] S.A. w P. od 1999r., a badania wykonane w 2002r. nie przesądzają czasu powstania zanieczyszczeń. Od tej decyzji odwołanie wniosła S.A. w P. zarzucając naruszenie art.12 ust.1 U. wprow. poprzez przyjęcie istnienia następstwa prawnego po Spółce A. i wyprowadzenie stąd wniosku, że obowiązek rekultywacji obciąża odwołującą się spółkę, naruszenie "art.107 i art.12 ust.2 U. wprow." w postaci uznania, iż istnieje obowiązek przedłożenia dowodów odnośnie zanieczyszczenia w określonej historycznie dacie, naruszenie art.7 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego. W wywodach odwołania [...] S.A. w P. przyznając ogólne następstwo po Spółce A. poddał w wątpliwość następstwo w zakresie obowiązków publicznoprawnych, oparcie się na stanowisku resortu ochrony środowiska w zakresie załatwiania tego typu, co źródłowy, wniosków. Szeroko odwołując się do poglądów doktryny oraz treści Prospektu Emisyjnego S.A. w P. oraz judykatury (na tle spraw podatkowych) negowano możliwość przyjęcia koncepcji sukcesji w zakresie obowiązku publicznoprawnego odnośnie rekultywacji zanieczyszczonego gruntu. Odnosząc się do przepisów prawa ochrony środowiska obowiązujących w dacie połączenia się spółek [...] S.A. w P. uznał, że obowiązkiem organu było ustalenie proporcji zanieczyszczenia wywołanego działaniem tej strony, tj. w takim zakresie, w jakim zanieczyszczenie było skutkiem działalności strony odwołującej się. Zarzucono, iż z treści art.12 ust.2 U. wprow. nie wynika, aby zgłaszający wniosek złożył takie badania, z których wynikać ma, kto i w jakiej dacie spowodował zanieczyszczenie gleby. Sformułowano pogląd, iż skoro w danym miejscu funkcjonowała stacja paliw przez ponad 40 lat, to zanieczyszczenia powstały w tym czasie, a wówczas bądź to nie prowadzono badań zanieczyszczenia gruntu, bądź nie były one zbyt szczegółowe. Z ostrożności procesowej podniesiono, że w sytuacji gdy organ uznał iż zgłoszenie nie wypełnia dyspozycji art.12 U. wprow. winien je odrzucić, a nie odmówić przyjęcia, natomiast w razie uznania zgłoszenia nie powinien wydawać decyzji, a dokonać wpisu do rejestru określonego w art.110 Poś. SKO w T. opisaną na wstępie decyzją nie uwzględniło odwołania orzekając o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W podstawie prawnej decyzji przywołano art.138 § 1 pkt 1 ustawy z 14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), art.12 U. wprow., art.110 poś, art.2 i art.17 ustawy z 12.10.1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 79 z 2001r., poz.856 ze zm.), a także przepisy odnośnie właściwości miejscowej sko. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny sprawy oraz ustalenia zawarte w decyzji I instancji, a także zasadnicze wątki odwołania. Podając treść art.12 ust.1 U. wprow. SKO w T. wskazało, iż poza sporem jest, że zgłoszenie zanieczyszczenia terenu działki nr [...] zostało wniesione w terminie ustawowym, a także iż pochodzi od podmiotu władającego gruntem. Do wniosku dołączono opracowanie, które w ocenie organu II instancji nie odpowiada wymogom prawa, albowiem w tabeli wyników pomiarów podano błędnie dopuszczalne wartości zanieczyszczeń, nadto nieprawidłowo pobrano próbki gleby. Z dołączonych dokumentów nie wynika, aby zawierały one opis okoliczności, wskazujących z kolei, że sprawcą zanieczyszczenia był inny podmiot. Konkludując tę część ustaleń organ stwierdził, iż odwołująca się nie wywiązała się z obowiązku wynikającego z art.12 ust.2 U. wprow. Kwestie związane z sukcesją odwołującej się spółki po Spółka A. uznano za nie mające wpływu na treść decyzji. Kolegium wywiodło ponadto, że w świetle art.110 Poś obowiązkiem starosty wobec odmowy uwzględnienia zgłoszenia zanieczyszczenia była konieczność wpisania terenu nieruchomości do rejestru terenów, na których stwierdzono przekroczenie standardów jakości gleby lub ziemi, eksponując iż odwołująca się spółka nie kwestionuje faktu zaistnienia takiego zanieczyszczenia. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w K. [...] S.A. w P. reprezentowany przez radcę prawnego D. R., wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego, zarzucając przy tym naruszenie art.7 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz art.12 ust.1 U. wprow. poprzez przyjęcie, iż na skarżącym spoczywa obowiązek rekultywacji działki nr [...] położonej w Ż. Skarżąca spółka podtrzymała wywody zawarte w odwołaniu, podając iż nie jest kwestionowanie w sprawie fakt zanieczyszczenia przedmiotowej działki. Za niezasadne natomiast uznano oczekiwanie od skarżącej przedstawienia wyników badań z okresu, gdy władającym gruntem była Spółka A., nadto wywodzono, że w sytuacji gdy treść dołączonych badań nie była przekonywująca co do sprawstwa zanieczyszczenia, należało przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, tu wskazano na ewentualność powołania biegłego celem ustalenia w jakim stopniu zanieczyszczenie zostało wywołane działaniami strony skarżącej. W skardze podtrzymano zarzut sformułowany w odwołaniu, a koncentrujący się wokół braku podstaw do przyjęcia koncepcji sukcesji skarżącej po Spółce A. w aspekcie obowiązków odnośnie rekultywacji gruntu. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie, względnie o oddalenie. Pierwszy z tych wniosków uzasadniany w oparciu o zarzut braku uiszczenia wpisu sądowego, w warunkach gdy skarga podlegała wpisowi stałemu, a pełnomocnik skarżącej jest radcą prawnym. Formułując wniosek o oddalenie skargi SKO w T. przytoczyło zasadnicze wątki uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Kolegium wyjaśniło, iż podzielone zostało zdanie organu I instancji, iż wniesione zgłoszenie nie odpowiadało wymogom zawartym w art.12 U. wprow., natomiast nie przesądzić miało, iż skarżąca jest następcą prawnym po Spółce A. W aktach zalega zarządzenie przewodniczącego wydziału w WSA w K. datowane na [...] 2005r. wzywające skarżącą do uiszczenia wpisu od skargi. Wpis na wezwanie został uiszczony w terminie. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów o postępowaniu, dające podstawę do wznowienia postępowania, wreszcie inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania naruszenie przepisów o postępowaniu, o ile mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 Ppsa). Ponadto Sąd stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 k.p.a. lub w innych przepisach (art.145 § 1 pkt 2 Ppsa). Wniosek o odrzucenie skargi motywowano zarzutem braku uiszczenia wpisu stałego od skargi w sytuacji, gdy skargę wnosił profesjonalny pełnomocnik skarżącej będący radca prawnym. Zgodzić się należy z argumentacją strony przeciwnej eksponującej dyspozycję art.221 Ppsa, wedle którego pisma wnoszone przez adwokata lub radcę prawnego, które nie są należycie opłacone, pozostawia się bez rozpoznania albo odrzuca bez wezwania o uiszczenie opłaty, jeżeli pismo podlega opłacie stałej. Niemniej jednak w dacie wnoszenia skargi sądowo-administracyjnej obowiązywał § 5 ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów z 16.12.2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz.2193), który przewidywał, iż wpis od skargi wnoszonej także przez radcę prawnego uiszcza się na wezwanie sądu, po przekazaniu mu skargi. Przepis ten utracił moc z dniem 17.03.2006r. na skutek uznania go za sprzeczny z Ppsa przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 7.03.2006r. SK 11/05 (opubl. OTK-A 2006/3/27). W tej sytuacji, skoro w dacie wniesienia skargi cyt. przepis rozporządzenia obowiązywał, a WSA w K. działając na jego podstawie wezwał pełnomocnika skarżącej spółki do uiszczenia wpisu, co nastąpiło, odrzucenie skargi byłoby niesprawiedliwe, stanowiłoby naruszenie konstytucyjnego prawa dostępu do sądu (art.45 ust.1 Konstytucji RP). Z tych przyczyn Sąd uznał, iż wniosek o odrzucenie skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie wyłącznie z przyczyn w niej wskazanych. Jako podstawy materialno-prawne wydanych w decyzji organu I instancji rozstrzygnięć, następnie utrzymanej w mocy przez SKO w T., podano art.12 ust.4 U. wprow. oraz art.110 Poś. Z mocy art.12 ust.1 U. wprow. władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot, jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do 30 czerwca 2004r; w tym przypadku art.102 ust.1 Poś nie stosuje się. Do zgłoszenia należy załączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawca tych zdarzeń był inny podmiot (art.12 ust.2 U. wprow.). W myśl art.12 ust.3 cyt. ustawy starosta uwzględnia zgłoszenie w rejestrze określonym w art.110 Poś, zastrzeżeniem ust.4, to zastrzeżenie z kolei oznacza, iż starosta może odrzucić, w drodze decyzji, zgłoszenie w ciągu roku od jego dokonania, jeżeli nie są spełnione warunki ustawy, ostateczna decyzja w przedmiocie odrzucenia powoduje, iż nie powoduje ono skutków prawnych, o których mowa w ust.1. Rekapitulując stwierdzić należy, iż wniesienie zgłoszenia na podstawie art.12 U. prow., o ile właściwy starosta uznał, że spełnia ono wszystkie wymogi przewidziane cyt. przepisem, prowadzić ma do dokonania czynności polegającej na wpisie danej nieruchomości do rejestru prowadzonego na podstawie art.110 Poś. Jeśli natomiast zgłoszenie, zdaniem starosty, nie spełnia warunków przewidzianych w cyt. ustawie, organ mógł odrzucić zgłoszenie. Decyzja organu I instancji zawiera w pkt 1 rozstrzygnięcie, którego treść sprowadza się do odmowy wpisu do rejestru obszarów, na których przekroczono standardy jakości ziemi i gleby. Rozstrzygnięciem tym utrzymanym w mocy zaskarżoną decyzją w tej części naruszyły organy zatem przepis prawa materialnego, a to art.12 ust.4 U. wprow., skoro nie organ I instancji nie orzekł o odrzuceniu zgłoszenia, naruszenie to zdaniem Sądu miało wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa). Co się tyczy dokonania wpisu działki nr 767 położonej w Żegocinie do rejestru obszarów, na których przekroczone zostały standardy jakości ziemi i gleby przez organ I instancji w pkt. 2 decyzji z [...] 2005r., to w ocenie Sądu, decyzja Starosty B. w tej części została wydana bez podstawy prawnej (art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Art.110 Poś, który został wskazany jako podstawa prawna takiego rozstrzygnięcia, stanowi iż "Starosta prowadzi, aktualizowany corocznie, rejestr zawierający informacje o terenach, na których stwierdzono przekroczenie standardów jakości gleby lub ziemi, z wyszczególnieniem obszarów, na których obowiązek rekultywacjo obciąża starostę". Ten przepis nie daje podstawy, aby wpisu do powyższego rejestru dokonywać w drodze decyzji administracyjnej. Wykładnia art.12 ust.3 U. wprow. pośrednio wskazuje, że uwzględnienie zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi prowadzi do podjęcia czynności faktycznej wpisu do rejestru, nie daje natomiast podstaw organowi, aby w tej kwestii orzekać w drodze decyzji administracyjnej. Poś w wielu przepisach wyraźnie i w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje przypadki, gdy uprawnione organy powołując się na normy tej ustawy rozstrzygają rozmaitego rodzaju kwestie w drodze decyzji administracyjnej. Przykładem może być treść art.108 Poś przewidujący kompetencję starosty do decyzyjnego określenia zakresu, sposobu oraz terminu rozpoczęcia i zakończenia rekultywacji, art.102 ust.8 Poś przewidujący kompetencję tego organu do określenia obowiązku poniesienia kosztów rekultywacji, ich wysokości i sposobu uiszczenia, art.106 ust.2 Poś w zw. z art.378 ust.1 Poś przewidujący uzgodnienie zakresu sposobu i terminu zakończenia rekultywacji. Dyspozycja art.110 Poś przewidująca uprawnienie starosty do prowadzenia określonego rodzaju rejestru w ocenie Sądu nie uprawnia do wniosku, iżby na tej podstawie organ ten w drodze decyzji uprawniony był do wydawania decyzji w przedmiocie wpisu do rejestru obszarów, gdzie występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi. Decyzja Starosty B. została zatem wydana bez podstawy prawnej, utrzymując w mocy tę decyzję SKO w T. z kolei dopuściło się rażącego naruszenia prawa, a to art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., co także implikowało nakazem stwierdzenia jej nieważności w części określonej sentencją wyroku. Uwzględnienie skargi nakazywało opatrzyć wyrok klauzulą ochrony tymczasowej na zasadzie art.152 Ppsa, o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 Ppsa. Prowadząc ponownie postępowanie Starosta B. rozważy zgłoszenie wniesione przez skarżącą i wyda stosowną decyzję, uwzględniając wykładnię zawartą w niniejszym wyroku. Na marginesie tych spostrzeżeń zauważyć należy, iż sprawa wykładni art.12 ust.1 U. wprow. była już przedmiotem uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 27.07.2006r. II OSK 987/05 (opubl. ONSAiwsa Nr 2/2007, poz.53) wyjaśnił, iż cyt. przepis odnosi się wyłącznie do sytuacji, w których wyrządzenie szkody polegającej na zanieczyszczeniu ziemi zostało spowodowane po objęciu władania przez władającego, o jakim mowa w tym przepisie, a przed wejściem w życie Poś, co wyklucza uznanie poprzednika prawnego władającego za "inny podmiot" w rozumieniu tego przepisu. Podobne stanowisko zajął NSA w niepubl. wyroku z 20.07.2006r. II OSK 991/05. Z tych względów orzeczono na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a oraz pkt 2 Ppsa.