II SA/Kr 1181/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Mariusz Kotulski Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 1 lipca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala. Decyzją nr [...] z dnia 16 października 2013r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...], na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) nakazał M. K. dokonać rozbiórki garażu (o wymiarach zewnętrznych 4,70 x 5,38m z zadaszeniem przy bocznej ścianie o wymiarach 4,10 x 0,75m) zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] w obr. [...] na nieruchomości przy ul. K. w N.. W ocenie organu I instancji wbrew twierdzeniom M. K. o posadowieniu w latach 50-tych, obiekt zrealizowany został po 1 stycznia 1995r. co nakazuje stosować ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane oraz przedmiotowy obiekt narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem poprzez lokalizację w odległości 0,73 m od granicy działki sąsiedniej (nr [...]) i częściową lokalizację na działce sąsiedniej (nr [...]) do której M. K. nie posiada prawa dysponowania na cele budowlane. Organ wskazał na szereg przeprowadzonych w tym względzie dowodów, w tym w szczególności oględziny, mapy sytuacyjne z lat 70-tych., mapę planowanego podziału działki nr [...], zeznania świadków, zawartej umowy darowizny z 10.05.1996r. z której wynika, iż działka nr [...] nie była wówczas jeszcze zabudowana oraz zdjęcia lotnicze z 1997r. Odwołanie od tej decyzji złożyła M. K. podnosząc: - naruszenie art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa poprzez pominięcie okoliczności m.in. dokumentów wskazujących na odmienny stan faktyczny, - naruszenie art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie stronie odwołującej zapoznanie z materiałem dowodowym i wypowiedzenie się w sprawie, - naruszenie art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 78 kpa poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadków A. L., B. K., B. M. pomimo wskazań w wydanej w sprawie wcześniej decyzji organu odwoławczego uchylającego poprzednio wydaną decyzję organu I instancji, - naruszenie art. 83 § 1 kpa w zw. z art. 88 § 1 kpa poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadków pomimo, iż stan faktyczny był odmienny niż ustalony w zaskarżonej decyzji, - naruszenie art. 6 kpa, art. 8 kpa w zw. z art. 80 kpa poprzez selektywną ocenę materiału dowodowego skutkującą nadawaniem przymiotu wiarygodności jedynie dowodom niekorzystnym dla strony, co łamie naczelne zasady postępowania administracyjnego, - naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez nie zawieszenie postępowania mimo istnienia wyraźnych ku temu podstaw z uwagi na toczące się postępowanie rozgraniczeniowe, o czym organ prowadzący sprawę miał wiedzę, - naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez niezastosowanie się do wskazań organu odwoławczego, a tym samym do pominięcia koniecznych czynności związanych z gromadzeniem materiału dowodowego, co spowodowało, iż nie wyjaśniono okoliczności istotnych dla sprawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia 1 lipca 2015r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, iż słuszne jest zakwalifikowanie przedmiotowego obiektu jako budynku zdefiniowanego w art. 3 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane: "obiekt budowlany trwale związany, z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach". Przedmiotowy obiekt spełnia wszystkie powyższe przesłanki. Potwierdza to treść protokołu z dnia 11 kwietnia 2012 r. wraz z załączonymi fotografiami "garaż posadowiony jest na ciągłym murku betonowym (k: 127-130 akt PINB). Wykończenie ścian garażu panelami PCV powoduje trudności w ustaleniu sposobu związania ścian z podłożem stanowiącym betonowy murek, jednakże analiza dokumentacji fotograficznej garażu oraz treści w/w protokołu potwierdza fakt związania z gruntem. Bez znaczenia pozostaje na jakiej głębokości usytuowany jest betonowy murek, pełniący rolę fundamentu dla przedmiotowego obiektu. Kwestia trwałego związania z gruntem sprowadza się przede wszystkim do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Umieszczenie obiektu budowlanego na fundamentach nie jest elementem warunkującym uznanie go za trwale z gruntem związany (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 923/05). Wobec tego samowolna budowa budynku (garażu) spełnia przesłanki art. 48 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji zasadnym było prowadzenie postępowania legalizacyjnego. Nadto na podstawie akt postępowania można jednoznacznie ustalić, że budynek został wykonany pod rządami obecnie obowiązującej ustawy. Z aktu notarialnego darowizny spisanego w dniu 10 maja 1996r. rep. A nr [...] spisanego pomiędzy W. M. a M. M. (aktualnie M. K.) wynika, że działka nr ewid. [...] nie jest zabudowana (k: 67 akt PINB). Takie oświadczenie zostało złożone przez M. K. przed funkcjonariuszem publicznym, którym jest notariusz, zatem organ podzielił zdanie PINB, że oświadczeniu temu należy dać wiarę, zamiast późniejszym wskazaniom stron, czy świadków złożonym w toku postępowania na aktualnym etapie jej rozpoznawania, gdy od daty wykonania obiektu upłynęło wiele lat. Z kolei ze zdjęcia wykonanego przez geodezyjny ośrodek dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej w 1997r. wynika, że garaż jest na działce zlokalizowany (k: 265 akt PINB). Bezsprzecznie zatem do wykonania obiektu doszło między rokiem 1996 a 1997, a w konsekwencji dla legalizacji niniejszego obiektu znajdują zastosowanie przepisy aktualnie obowiązującej ustawy. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki umożliwiające zalegalizowanie wykonanej budowy z uwagi na naruszenie przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002, Nr 75, poz. 690 ze zm.). Obiekt jest zlokalizowany w odległości 0,73m od granicy z działką nr ewid. [...] (k: 40 akt PINB), co wprost narusza podane w rozporządzeniu minimalne odległości 4m, 3m czy 1,5 m. Nadto garaż w części jest zlokalizowany na działce nr ewid. [...], której właściciele nie wyrażają zgody na jego legalizację. Tym samym lokalizacja budynku nie byłaby możliwa z uwagi na niedysponowanie przez M. K. częścią nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt, na cele budowlane. W zakresie zarzutów M. K. podnoszonych w odwołaniu wskazano, że przeprowadzenie dodatkowych dowodów, czy przesłuchiwanie nowych świadków jest uzasadnione jeżeli zgromadzona w sprawie dokumentacja budzi wątpliwości. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego można jednoznacznie ustalić wszelkie okoliczności istotne dla rozpoznania sprawy: charakter obiektu, czasookres jego powstania, możliwość przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. PINB w tak ustalonym stanie faktycznym nie miał obowiązku przeprowadzenia dodatkowych czynności dowodowych. Sam fakt prowadzenia postępowania rozgraniczającego nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania legalizacyjnego (wyrok NSA z dnia 10 maja 2012r., sygn. akt: II OSK 310/11). Nadto obiekt winien zostać rozebrany nie tylko z powodu naruszenia granicy z działką nr [...], a przede wszystkim z uwagi na niezachowanie odległości od działki nr [...] wskazanej w przepisach. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła M. K. powtarzając zawarte w odwołaniu zarzuty co do naruszenia art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa, art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 78 kpa, art. 83 § 1 kpa w zw. z art. 88 § 1 kpa oraz naruszenie art. 6 kpa, art. 8 kpa w zw. z art. 80 kpa. W uzasadnieniu zarzutów ponownie podkreślono, iż w sprawie nie zostały wykonane wszystkie zalecenia zawarte w decyzji organu II instancji nr [...] z dnia 28.01.2013r. znak: [...], co do przesłuchania wnioskowanych przez skarżącą świadków. Nadto wskazano, iż postępowanie winno być zawieszone do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego co do przebiegu granic z działką nr [...], aby ustalić na jakich działkach w rzeczywistości znajduje się przedmiotowy garaż. Poza tym wskazano, iż skarżony organ przeczy sobie podając, iż przepisy dopuszczają sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro plan miejscowy nie został sporządzony to obowiązkiem organu było zawieszenie postępowania celem umożliwienia stronie przeprowadzenie legalizacji. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. Sąd nie uwzględniając skargi, oddala ją. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Na wstępnie wskazać należy, że pomimo podniesienia w skardze naruszenia szeregu przepisów, zarzuty zmierzały generalnie do zakwestionowania ustaleń dokonanych przez organy nadzoru budowlanego w zakresie czasookresu powstania spornego garażu oraz podstaw do stwierdzenia braku możliwości jego zalegalizowania ewentualnie przedwczesności takiej oceny organów, wobec podnoszonej kwestii rozgraniczenia terenu działki nr [...], na której wybudowany został ten garaż względem działek nr [...] i [...]. Wszystkie te zarzuty okazały się nieskuteczne i nie dające podstaw do uwzględnienia skargi. Skarżone organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły, że sporny garaż został wykonany pod rządami obecnie obowiązującej ustawy. Zasadnie w ocenie Sądu posłużono się dowodem postaci zawartej w formie aktu notarialnego darowizny z 10 maja 1996r. rep. A nr [...] pomiędzy W. M. a M. M. (aktualnie M. K.), z którego wynika, iż działka nr [...], z której w wyniku podziału w 2005r. powstały działki nr [...] i [...], nie jest zabudowana (k: 67 akt PINB). Dodatkowo zdjęcia wykonane przez geodezyjny ośrodek dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej odpowiednio z 1975r. wskazują na brak przedmiotowego garażu, a z 1997r., że garaż jest na działce zlokalizowany (k. 265 i 266 akt adm. PINB). Wobec tego do wykonania obiektu doszło między majem 1996r. rokiem 1997, w konsekwencji dla legalizacji niniejszego obiektu znajdują zastosowanie przepisy aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994r. Z uwagi na to wnioskowane przez skarżącą dowody, w postaci zeznań świadków – jak wynika z akt, osób starszych, częściowo niedołężnych - których nie przeprowadzenie zarzuca ona w skardze tudzież ich pisemne oświadczenia jako mające wpływ na prawidłowe ustalenia faktyczne i wynik sprawy, nie byłyby przydatne do skutecznego zakwestionowania przedstawionych powyżej ustaleń organów administracyjnych. Nadto skarżone organy administracyjne w sposób przekonywujący, zgodny z zasadami racjonalnego i logicznego rozumowania, wskazały powody dlaczego powyżej przyjęta data budowy spornego garażu jest prawidłowa. Skoro bowiem sama skarżąca oświadczyła w momencie zawierania darowizny z 10 maja 1996r. o stanie działki jako niezabudowanej, to późniejsze jej odmienne oświadczenia lub wskazywanych prze nią osób, składane już w toku postępowania rozbiórkowego, nie mogły zasługiwać na uznanie. Przeprowadzenie zatem tych dowodów nie mogłoby doprowadzić do przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego odmiennych ustaleń w zakresie czasookresu powstania spornego garażu. Niezasadny jest również zarzut odnoszący się do nieuwzględnienia przez organ I instancji wskazań zwartych w decyzji organu II instancji nr [...] z dnia 28.01.2013r. znak: [...], co do przesłuchania wnioskowanych przez skarżącą świadków, tudzież przeprowadzenia lub poszukiwania innych dowodów, ponieważ żaden przepis nie wprowadza zasady związania takimi wskazaniami organu I instancji, gdyż jedynym celem każdego organu administracyjnego prowadzącego postępowanie jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i następnie zastosowanie obowiązujących norm prawnych, co zostało w kontrolowanym postępowaniu wykonane, znajdując potwierdzenie w decyzji organu odwoławczego utrzymującego zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Z uwagi na prawidłowe przyjęcie, iż do wykonania obiektu doszło między rokiem 1996 a 1997, dla legalizacji niniejszego obiektu znajdują zastosowanie przepisy aktualnie obowiązującej ustawy, a zatem również prawidłowo przyjęto, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane, stanowiący, iż organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, chyba, że 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. A zatem tylko jeśli budowa jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych w zakresie uniemożliwiającym dokonanie legalizacji obiektu, nie orzeka się nakazu rozbiórki. W zakresie oceny zastosowania tego przepisu, a zatem spełnienia przesłanek zgodności wybudowanego garażu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisów techniczno – budowlanych, podnoszona w skardze kwestia rozgraniczenia terenu działki nr [...], na której wybudowany został ten garaż względem działki nr [...], nie miała znaczenia i nie ma wpływu na wynik sprawy. Jak wprost wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji głównym powodem uznania, że legalizacja nie może być przeprowadzona były prawidłowe ustalenia organów, że zalegalizowanie wykonanej budowy nie jest dopuszczalne z uwagi na posadowienie obiektu w odległości 0,73 m od granicy z działką nr [...] (k: 40 akt PINB), co narusza § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organy przyjęły, iż obiekt winien zostać rozebrany z uwagi na niezachowanie odległości wskazanej w przepisach od działki nr ewid. [...]. Skarżąca nie przedstawiła przy tym, żadnych dowodów, że spełnia warunki do takiego wyłączenia spod nakazu rozbiórki, a zatem, iż posadowienie w odległości 0,73 m od granicy z dz. nr [...] wynika z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze organy nadzoru budowlanego nie mają obowiązku z urzędu zawieszać postępowania w przypadku samego braku ustaleń planu miejscowego w tym względzie lub decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na trwające postępowanie rozgraniczeniowe, którego rozstrzygnięcie ma charakter konstytutywny, Sąd zawiesił postępowanie sądowe. Jednakże postanowienie Sądu Rejonowego w N. Wydział Cywilny z 30 grudnia 2015r. sygn. [...] o rozgraniczeniu działki nr [...] – które jest prawomocne - nie zmieniło usytuowania względem działki [...], w taki sposób, aby ustalona odległość 0,73 m została zakwestionowana. Z uwagi na to, przeprowadzenie dodatkowych dowodów, czy przesłuchiwanie nowych świadków nie było uzasadnione. Jak wyżej wskazano zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie w ocenie Sądu wskazuje, że wszelkie okoliczności istotne dla rozpoznania sprawy, a kwestionowane w skardze: czasookres powstania obiektu, możliwość przeprowadzenia procedury legalizacyjnej, zostały przez skarżone organy prawidłowo ustalone i ocenione w świetle obowiązujących przepisów. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.