II SA/Kr 1183/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2015 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 3 lipca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego S. S. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki postanowieniem z 14.01.2014r. wznowił na wniosek S. S. postępowanie zakończone decyzją własną Nr [...] z 08.10.2010r., znak: [...] dotyczącą budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...] i [...] obr [...] przy al. B. i [...] w K., realizowanej bez decyzji pozwolenia na budowę. Postanowieniem z 02.06.2014r., po rozpoznaniu wniosku S. S., na podstawie art. 152 § 1 kpa, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki odmówił wstrzymania ww. decyzji Nr [...] z dnia 08.10.2010 r. S. S. wniósł zażalenie na ww. postanowienie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z 3.07.2015r., znak: [...], na podstawie art. 134 w związku z art. 144 kpa, stwierdził niedopuszczalność zażalenia W uzasadnieniu organ II instancji podał, że organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje zawsze czynności mające na celu ustalenie, czy zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem przepisów prawa. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym, jak również przedmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., w niniejszej sprawie zażalenie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, z uwagi na wyłączenie przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Zgodnie z art. 141 § 1 kpa na wydane w toku postępowania postanowienie przysługuje stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 152 kpa. Użyte w przepisie słowa: "w sprawie wstrzymania wykonania decyzji" wskazują, że zażalenie służy wyłącznie na postanowienie wstrzymujące wykonanie zaskarżonej decyzji. Na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji nie przysługuje zażalenie. Podobne stanowisko dotyczące sformułowania "w sprawie" zostało zawarte w przepisie art. 101 § 3 kpa. Sądy administracyjne, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, przyjmują, że na postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje środek zażalenia. W ocenie WINB w K. intencją ustawodawcy było zarówno nie wstrzymywanie biegu postępowań, jak i nie wstrzymywanie wykonania decyzji ostatecznych w sytuacji, gdy okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W takim stanie rzeczy, organ II instancji uznał, że wniesione zażalenie na postanowienie PINB w K. Powiat [...] z 02.06.2014r. jest niedopuszczalne i nie może być merytorycznie rozpatrywane. Organ odwoławczy nadmienił, że na niedopuszczalność wniesienia zażalenia nie wpływa fakt błędnego pouczenia stron zawartego w zaskarżonym postanowieniu. S. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 152 § 2 kpa poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zażalenie - o którym mowa w przywołanym przepisie - przysługuje wyłącznie na postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji, podczas gdy zażalenie przysługuje zarówno na postanowienie o wstrzymaniu, jak i o odmowie wstrzymania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie dopuszcza się możliwość zaskarżenia postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji wydanego na podstawie art. 152 kpa. Nieprawidłowe jest powoływanie się na regulację zawartą w art. 101 § 3 kpa, albowiem przyjmowane tam znaczenie pojęcia "postanowienie w sprawie" oparte jest na całkowicie innej argumentacji, zbudowanej na potrzebie korekty wadliwej techniki legislacyjnej w celu zapewnienia zgodności wykładni z dorozumianą wolą ustawodawcy, a nadto na założeniach natury funkcjonalnej i prawnoporównawczej. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002. Nr 153 z. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art. 135 ustawy sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie zaś do treści art. 133 § 1 ustawy, sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że podstawą orzekania jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego prowadzonego przez nie postępowania. Przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3.07.2015 r., stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane na podstawie art. 152 § 2 kpa o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Nr [...] z dnia 08.10.2010 r., znak: [...], po wznowieniu postępowania. Stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu jest błędne. W myśl art. 152 § 2 kpa na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronie zażalenie, chyba że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze. Treść tego przepisu należy rozumieć w ten sposób, że zażalenie przysługuje na każdy rodzaj rozstrzygnięcia dotyczący wstrzymania wykonania decyzji. Skład rozpoznający podziela stanowisko wyrażone przez NSA w Warszawie w wyroku z 19.12.2012r., sygn. akt II OSK 1510/11, zgodnie z którym zażalenie przysługuje zarówno na postanowienie o wstrzymaniu, jak i na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania, na co wskazuje zawarty w art. 152 § 2 zwrot "w sprawie wstrzymania". Sąd zwrócił uwagę na rozróżnienie w uregulowaniu instytucji wstrzymania wykonania decyzji w trybach nadzwyczajnych tj. po wznowieniu postępowania i wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji. Użyty w art. 159 § 2 kpa termin "o wstrzymaniu wykonania" wskazuje, iż zażalenie służy tylko na postanowienie orzekające o wstrzymaniu wykonania i jest zdecydowanie węższe od regulacji zawartej w art. 152 § 2 kpa, gdzie mówi się o przysługiwaniu zażalenia "w sprawie wstrzymania" (tj. we wszystkiego rodzaju rozstrzygnięciach, gdy tylko dotyczą one wstrzymania wykonania)". Sąd w pełni podziela powyższe stanowisko. Zasada ta nie była w orzecznictwie sądowoadministracyjnym do tej pory kwestionowana, a postanowienia dotyczące odmowy wstrzymania decyzji wydane na podstawie przepisu art. 152 ppsa podlegały kontroli instancyjnej w postępowaniu administracyjnym. Stosowanie analogi do uregulowania z art. 101 § 3 kpa jest nieuprawnione. Nowelizacja tego przepisu wprowadzona ustawą z 3.12.2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2011r., Nr 6, poz. 18) w miejsce sformułowania "na postanowienie w sprawie zawieszenia służy stronie zażalenie" wprowadziła następujące: "na postanowienie w sprawie zawieszenia lub odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Powyższa zmiana podyktowana była potrzebą przeciwdziałania przewlekaniu postępowania administracyjnego poprzez zaskarżanie postanowień pozwalających na kontynuowanie postępowania. Należy zwrócić uwagę, że dopiero po wprowadzeniu nowego brzmienia tego przepisu, sądy administracyjne, dokonując jego wykładni doszły do przekonania, że na odmowę zawieszenia postępowania i podjęcie postępowania nie przysługuje zażalenie. Wcześniej – a więc gdy regulacja ta była taka sama jak obecnie w art. 152 § 2 kpa – nie ulegało wątpliwości, że zaskarżalne jest każde postanowienie wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania. Dlatego też uznać należało, że na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., zgodnie z pouczeniem organu I instancji, przysługiwało zażalenie. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania określonych w art. 152 § 2 , art. 134 w zw. z art. 144 kpa i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przytoczonych względów sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.