II SA/Kr 1184/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Asesor WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 19 czerwca 2023 r. znak: SKO.ZP/415/178/2023, znak: SKO.ZP/415/196/2023 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia 4 listopada 2019 r. nr AU-2/6730.2/916/2019 Prezydent Miasta Krakowa orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze (od 1-3 brył nadziemnych) na wspólnym garażu wielostanowiskowymi podziemnym na działkach nr [...], [...], [...],[...], [...], [...] obr. [...], z przebudową istniejącego zjazdu na działce nr [...] obr. [...], przebudową ul. [...] na działce nr [...] obr. [...] i działce nr [...] obr. [...] wraz z wewnętrznym układem drogowym, miejscami postojowymi naziemnymi, stacją transformatorową, infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...] obr. [...], działkach nr [...] obr. [...] oraz działce nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w K.". Następnie decyzją z dnia 28 lutego 2023 r. Prezydent Miasta Krakowa stwierdził wygaśnięcie powyższej decyzji ustalającej warunki zabudowy. W jej uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503; dalej: u.p.z.p.), organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli, m.in., dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Od dnia 25 maja 2021 r., na terenie objętym ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z dnia 4 listopada 2019 r., obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wesoła - rejon ulicy Kopernika" uchwalony Uchwałą Rady Miasta Krakowa nr LXXXIV/2076/21 z dnia 1 grudnia 2021 r. (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z dnia 10 grudnia 2021 r., poz. 7577). Po zbadaniu warunków zabudowy ustalonych w decyzji w kontekście ustaleń planu miejscowego, organ stwierdził, że ustalenia planu miejscowego są inne niż w wydanej decyzji, ponieważ określono w inny sposób warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Inwestycja objęta wnioskiem położona jest na obszarze, na którym w planie miejscowym wyznaczono tereny o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, budynkami usługowymi lub budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi z usługami (symbol: MW/U.2). I tak, dla budynków w terenie (MW/U.2) ustalono w planie następujące wskaźniki: • wskaźnik intensywności zabudowy: 0,1 - 3,5; natomiast w decyzji WZ ustalono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestowanego w wysokości od 40% do 45%, • w zakresie geometrii dachu - nakaz realizacji dachów skośnych, podczas gdy w decyzji WZ ustalono dach spadzisty: wielospadowy lub dwuspadowy symetryczny (z wykluczeniem formy dachu łamanego i mansardowego), o kącie nachylenia połaci dachowych od 15° do 40°, • w odniesieniu do nieruchomości na działkach nr [...], [...] obr[...] ustalono możliwość budowy budynków frontowych ustalając dodatkowo: - maksymalną wysokość zabudowy 12 m, natomiast w decyzji WZ dla zabudowy na dz. nr [...], [...], [...] wyznaczono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i tylnej na poziomie 9 m z tolerancją ± 0,5m, - nakaz realizacji dachu naczółkowego od strony placu o symbolu KP.2 na działce nr [...], natomiast w decyzji WZ dla projektowanego zespołu budynków na dz. nr [...] [...], [...] ustalono dach spadzisty: wielospadowy lub dwuspadowy symetryczny (z wykluczeniem formy dachu łamanego i mansardowego), o kącie nachylenia połaci dachowych od 15° do 40° • w odniesieniu do nieruchomości na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] ustalono możliwość budowy budynków frontowych ustalając dodatkowo: - maksymalną wysokość zabudowy 16m, natomiast w decyzji WZ dla zabudowy na dz. nr [...], [...], [...], [...] wyznaczono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i tylnej w przedziale od 12m do 16m; - zróżnicowanie wysokości zabudowy ze zwiększaniem wysokości w kierunku północnym, natomiast w decyzji WZ nie określono sposobu zróżnicowania wysokości zabudowy. Ustalono również, że na podstawie decyzji WZ nie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła O. Sp. z o.o. w K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 19 czerwca 2023 r., znak SKO.ZP/415/178/2023, SKO.ZP/415/196/2023 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazało art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1, art. 142 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia SKO stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo wywiódł różnice pomiędzy ustaleniami m.p.z.p. a decyzją o ustaleniu WZ i wykazał w treści uzasadnienia w sposób wyczerpujący i poparty materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy przesłanki do wygaszenia decyzji. Dalej Kolegium odniosło się do zarzutów względem postanowienia z dnia 27 lutego 2023 r. (znak sprawy: AU-02-5.6732.610.2022.MPŁ) o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie wygaszenia decyzji WZ, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w sprawie sygn. II SA/Kr 360/22, ze skargi między innymi spółki O. na uchwałę Nr LXXIV/2076/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 1 grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wesoła – rejon ulicy Kopernika". Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie zdaniem SKO ma art. 152 § 1 i 2 p.p.s.a. wskazujący, że w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. W przypadku regulacji dotyczącej skutków wyroku uwzględniającego skargę, nie stosuje się jej do aktów prawa miejscowego. W niniejszej sprawiei nie miało jakiegokolwiek znaczenia to, że WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 360/22 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek inwestora. Pomimo bowiem tego nieprawomocnego orzeczenia plan miejscowy nadal obowiązuje. Kolegium stwierdziło brak podstaw do zawieszenia postępowania, a wydanie decyzji w trybie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. uznało za zasadne. Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka O. , zaskarżając tę decyzje w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj.: - art. 65 ust 3 u.p.z.p. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji stwierdzającej wygaśnięcia decyzji z dnia 4 listopada 2019 r. o ustaleniu warunków zabudowy mimo, że nie została spełniona przesłanka bezprzedmiotowości wydanej decyzji, podczas gdy wskazane w tym przepisie przesłanki powinny być spełnione kumulatywnie, - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ I instancji zasadnie odmówił zawieszenia postępowania w sprawie, mimo że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w postępowaniu uzależnione było od prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. kwestii ważności uchwały Nr LXXIV/2076/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 1 grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wesoła - rejon ulicy Kopernika" w zakresie działek stanowiących własność skarżącej spółki i objętych ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z dnia 4 listopada 2019 r., - art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 65 ust 1 u.p.z.p. poprzez brak przeanalizowania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wyjaśnienia, jaki wpływ na ustalenia planu miejscowego dla terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy ma wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 sierpnia 2022 r. sygn. II SA/Kr 360/22, w którym stwierdzono nieważność § 11 ust 5 opisanej wyżej uchwały Nr LXXIV/2076/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 1 grudnia 2021 r. w części tekstowej i graficznej w zakresie wyznaczenia na działkach skarżącej "kluczowej strefy zieleni i egzemplarzy drzew". Wskazując na powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 lutego 2023 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dokonana według tak określonych kryteriów kontrola sądowa zaskarżonej decyzji wykazała, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja stwierdzająca wygaśnięcie wydanej wcześniej decyzji ustalającej warunki zabudowy z uwagi na niezgodność jej zapisów z uchwalonym później dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Zgodnie z art. 65 ust. 2 u.p.z.p. przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, upłynął termin na wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy lub wnioskodawca zgłosił budowę, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zgodnie zaś z art. 65 ust. 3 u.p.z.p. stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, o których mowa w ust. 1, następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Strona skarżąca zarzuca, że w okolicznościach niniejszej sprawy organy obu instancji nie przeanalizowały spełnienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzestając na ustaleniu, że "stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa". Analiza relacji pomiędzy treścią art. 65 ust. 1 u.p.z.p. i treścią art. 162 § 1 k.p.a. była przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w wyroku z dnia 21 listopada 2023 r., sygn. II SA/Kr 1183/23. Co istotne, wyrok ten dotyczył tego samego przedmiotu tj. stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tego samego terenu na rzecz tego samego podmiotu, a ta sama strona skarżąca (O. sp. z o.o. w K.) podniosła w skardze zarzuty analogiczne jak w sprawie niniejszej. W sprawie sygn. II SA/kr 1183/23 WSA w Krakowie wskazał: "W ocenie Sądu między przywołanymi normami występuje relacja: norma ogólna (art. 162 § 1 k.p.a.) – norma szczególna (art. 65 ust. 1 u.p.z.p.). W kontekście materialnoprawnym oznacza to, że w rozpatrywanym przypadku przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji określa art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Tym samym, nie ma potrzeby rozważania, czy wskutek uchwalenia planu miejscowego decyzja o warunkach zabudowy stała się bezprzedmiotowa, jak twierdzi skarżąca spółka. Tylko na marginesie można wyrazić stanowisko, że wskutek wejścia w życie planu miejscowego decyzja o warunkach zabudowy w istocie staje się bezprzedmiotowa, chociażby dlatego, że nie mogłaby być wykorzystana dla swojego głównego celu, a mianowicie uzyskania na jej podstawie pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, uzyskanie pozwolenia na budowę jest możliwe, jeśli wykazana zostanie zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu". Stanowisko to Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela i uznaje wskazane zarzuty skargi za bezzasadne. W zakresie spełnienia przesłanek wskazanych w art. 65 ust. 1 u.p.z.p. podkreślenia wymaga, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy w tym przypadku następuje, gdy ustalenia decyzji o warunkach zabudowy są inne niż w uchwalonym planie miejscowym. Określenie "inne" ma odmienne znaczenia niż określenia "sprzeczne", "niezgodne". Jak słusznie wskazuje się w piśmiennictwie: "Ustalenia nie będą "inne" wówczas, kiedy nie będą się różniły od ustaleń planu miejscowego, a więc będą identyczne" (A. Despot-Mładanowicz, komentarz do art. 65, w: A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, red., "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany", LEX/el. 2021). Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie - ustalenia decyzji o warunkach zabudowy są inne niż w uchwale Nr LXXIV/2076/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 1 grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "W. – rejon ulicy [...]". Odmienności te zostały szczegółowo wykazane i omówione w decyzjach organów obu instancji. Co istotne, istnienia tych odmienności nie neguje strona skarżąca, która zmierza do wykazania, że niniejsze postępowanie winno zostać zawieszone do czasu zweryfikowania ustaleń planu miejscowego przez sądy administracyjne obu instancji. Prawdą jest, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie pod sygn. II SA/Kr 360/22 toczyła się sprawa m.in. ze skargi O. sp. z o.o., wskutek której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2022 r. stwierdził nieważność § 11 ust. 5 uchwały Nr LXXIV/2076/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 1 grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wesoła – rejon ulicy Kopernika" w części tekstowej i graficznej w zakresie wyznaczenia na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna Ś. w K. "kluczowej strefy zieleni i egzemplarzy drzew". Wyrok jest nieprawomocny, wobec wniesienia od niego skargi kasacyjnej. W ocenie Sądu prawidłowo w kontrolowanym postępowaniu przyjęto, że sprawa ze skargi na wskazaną uchwałę nie stanowi zagadnienia wstępnego dla postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji WZ. Również w tym miejscu warto odwołać się do rozważań WSA w Krakowie zawartych w uzasadnieniu wyroku w powołanej wcześniej sprawie sygn. II SA/Kr 1183/23: "Nie może budzić żadnej wątpliwości, że uchwalony w dniu 1 grudnia 2021 r. plan miejscowy obszaru "Wesoła – rejon ulicy Kopernika" wszedł w życie w dniu 25 grudnia 2021 r., po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2021 r. (poz. 7577) w dniu 10 grudnia 2021 r., co oznacza, że od dnia 25 grudnia 2021 r. obowiązuje powszechnie. Stan obowiązywania planu miejscowego był aktualny na dzień wydania zaskarżonej decyzji (19 czerwca 2023 r.). Nie uległ on zmianie także z powodu wyroku WSA w Krakowie z 4 sierpnia 2022 r., II SA/Kr 360/22, który na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie był prawomocny. Słusznie dostrzegło Kolegium, że zgodnie z art. 152 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Natomiast z mocy art. 152 § 2 p.p.s.a. powyższej normy nie stosuje się do aktów prawa miejscowego, a takim jest zaskarżona uchwała w sprawie miejscowego planu obszaru "Wesoła – rejon ulicy Kopernika". W konsekwencji nie ma znaczenia dla rozpatrywanej sprawy, że przywołanym wyrokiem WSA w Krakowie w części uwzględnił zarzuty skarżącej spółki i wyeliminował z planu miejscowego ustalenie dotyczące wyznaczenia na działkach skarżącej "kluczowej strefy zieleni i egzemplarzy drzew", jak i to, że skarżąca spółka wniosła skargę kasacyjną domagając się stwierdzenia nieważności planu miejscowego w dalej idącym zakresie". Również i tę ocenę Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całej rozciągłości. Jak wynika z powyższych rozważań zaskarżona decyzja okazała się prawidłowa, a zarzuty skargi bezzasadne. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art.. 151 p.p.s.a.