II SA/Kr 119/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2012 r. sprawy ze skargi S.M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego K., z dnia 25 listopada 2011 r., znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] września 2011r. znak: [...]wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 59f oraz art. 80 ust. 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 123 kpa, nałożył na S.M., obowiązek wpłacenia tytułem opłaty legalizacyjnej kwoty 50.000 zł za wykonywanie robót budowlanych polegających na nadbudowie oraz zmianie konstrukcji dachu nad istniejącym budynkiem mieszkalnym wraz z przystosowaniem poddasza na cele mieszkalne oraz na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 1 obr. [...] w K. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 8 kwietnia 2010r. przy udziale inwestora S.M. oraz Z. W. , pełnomocnika M.W. , przeprowadzono oględziny w terenie, podczas których stwierdzono, że istniejący budynek mieszkalny jednorodzinny położony na działce nr [...]obr. [...] w K. będący własnością S.M. i J.T. , przylega do budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] Obr[...] w K. przy ul [...] którego właścicielem jest M.W. . S.M. oświadczyła, że wykonała roboty budowlane na podstawie ważnej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2009r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Nadbudowa dachu nad istniejącym budynkiem mieszkalnym wraz z przystosowaniem poddasza na cele mieszkalne oraz rozbudowa budynku na działce nr [...] obr. [...] w K. " - natomiast przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ administracji architektoniczno - budowlanej. PINB stwierdził wykonanie robót konstrukcyjnych obejmujących zmianę konstrukcji dachu (z płaskiego na dwuspadowy), pokrycie dachu, obróbki blacharskie, orynnowanie, wstawienie okien połaciowych. Wnętrze poddasza (ściany i sufit) wyłożono płytami gipsowo – kartonowymi, zaś pod płytami poprowadzono instalację elektryczną. Na podłodze wykonano wylewkę cementową, a istniejący ganek wejściowy został rozbudowany i nadbudowany o jedną kondygnację. Wykonano także okna na poziomie parteru i pierwszego piętra, lecz nie wykonano ocieplenia ściany szczytowej w granicy z budynkiem sąsiednim. Pozostałe ściany są otynkowane. Następnie organ, stwierdzając, że zachodzą podstawy do zastosowania art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia 25 maja 2010r. wstrzymał przedmiotowe roboty budowlane oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia następujących dokumentów: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czterech egzemplarzy projektu budowlanego obejmującego budowę przedmiotowego budynku sporządzonego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu. Żądane dokumenty inwestor dostarczył w dniu 30 lipca 2010r., tj. 4 egzemplarze projektu budowlanego architektonicznego wraz z branżą elektryczną, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2009r. o ustaleniu warunków zabudowy. Przedłożone dokumenty były obarczone brakami formalnymi, w związku z czym wezwano inwestora do ich uzupełnienia. Ostatecznie prawidłowo uzupełnione egzemplarze projektu budowlanego inwestor złożył 2 grudnia 2010r. W ocenie PINB przedmiotowa budowa była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami ww. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie naruszała przepisów, w tym techniczno - budowlanych. PINB powołał się na przepis art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego nakazujący ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej oraz wskazał, że w myśl art. 49 ust. 2 do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Opłata legalizacyjna stanowi w związku z tym iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) oraz współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Po podstawieniu wielkości wynoszących: s = 500 zł (art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego), k = 2.0 (kategoria I obiektów budowlanych - budynki mieszkalne jednorodzinne) oraz w = 1.0 (kategoria I obiektów budowlanych - budynki mieszkalne jednorodzinne) organ obliczył wysokość opłaty legalizacyjnej na 50.000 zł. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła S.M. , która opisała swoją ciężką sytuację życiową oraz zły stan techniczny budynku, który w zimie 2008/2009 spowodował sytuację zagrożenia życia. Podkreśliła, że chciała zakończyć prace budowlane przed zimą i liczyła na załatwienie formalności związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...]listopada 2011r. znak:[...] , wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 123 i 144 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zastosowany przez organ I instancji tryb postępowania i dokonane ustalenia były prawidłowe, ponieważ "nadbudowa obiektu", podobnie jak jego "rozbudowa" i "odbudowa" to, w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane "budowa", na której wykonanie wymagane jest uzyskanie przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak takiej decyzji skutkuje prowadzeniem przez organ nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 48-49 ustawy Prawo budowlane. Ponadto trafnie przyjęto, że w sprawie istnieje możliwość legalizacji, co następuje po wydaniu postanowienia o wysokości opłaty legalizacyjnej i uiszczeniu przez inwestora opłaty. Zdaniem MWINB wysokość opłaty legalizacyjnej została ustalona w sposób prawidłowy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego nie mają wpływu na wysokość opłat legalizacyjnych, bowiem sposób ich naliczania wynika z mocy samego prawa, zaś w przypadku jednorodzinnego budynku mieszkalnego wysokość opłaty nie jest zależna od wielkości budowy. Skargę na decyzję MWINB w K. wniosła S.M. , wskazując na fatalny stan techniczny budynku, który wymagał niezwłocznego remontu, gdyż istniało zagrożenie zdrowia i życia jego mieszkańców, a prace remontowe należało zakończyć przed nadchodzącą zimą. Skarżąca podkreśliła, że postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę przeciągało się. Zarzuciła też, że wysokość opłaty legalizacyjnej jest bardzo wysoka. W odpowiedzi na skargę MWINB w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Referendarz sądowy WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 17 lutego 2012r. zwolnił skarżącą w 3/4 od wpisu od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w związku z prowadzeniem przez skarżącą robót budowlanych bez pozwolenia na budowę. Podkreślić trzeba, że okoliczność, iż skarżąca nie legitymowała się stosownym pozwoleniem na budowę, było w kontrolowanym postępowaniu bezsporne. Wyjaśnić też należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wszelkie roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Rozpoczęcie wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę zawsze jest traktowane jako samowola budowlana, zagrożona, stosownie do art. 48, nakazem rozbiórki. Prawo budowlane przewiduje jednak w ściśle określonych przypadkach odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu i jego zalegalizowanie. Odstąpienie od zasady nakazania rozbiórki w przypadku wystąpienia samowoli budowlanej możliwe jest wówczas, gdy zostanie udowodnione, że samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolejnym warunkiem umożliwiającym odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu lub jego części jest dowiedzenie, że budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zachodzą te przesłanki, a w kontrolowanym postępowaniu organy prawidłowo ustaliły, że tak właśnie było w przypadku robót budowlanych wykonanych przez skarżącą, to art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego przewiduje wstrzymanie w drodze postanowienia prowadzenia robót budowlanych. W postanowieniu tym organ nadzoru budowlanego obowiązany jest ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożyć obowiązek przedłożenia, w wyznaczonym przez siebie terminie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3, czyli czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niespełnienie przez inwestora w wyznaczonym terminie przedstawionych powyżej obowiązków, oznacza obligatoryjne wydanie nakazu rozbiórki, zgodnie z ust. 1 art. 48 w związku z ust. 4. Przedłożenie natomiast w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów jest traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych (jeżeli budowa została zakończona to tylko o zatwierdzenie projektu) i umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej. W kontrolowanym postępowaniu inwestor przedłożył wymagane prawem dokumenty, co z kolei uprawniało organy nadzoru budowlanego do zastosowania art. art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, czyli ustalenia w drodze postanowienia wysokości opłaty legalizacyjnej. Do tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, czyli art. 59f Prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty wynosząca obecnie 500 zł, ulega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wysokość opłaty oblicza się przy zastosowaniu wzoru s x k x w, przy czym s to stawka opłaty, k - współczynnik kategorii obiektu budowlanego i w - współczynnik wielkości obiektu budowlanego. Współczynniki k i w są ściśle określone w załączniku do Prawa budowlanego. Przedmiotowy obiekt należy do kategorii I, gdzie współczynnik k wynosi 2,0, w - 1,0 a zatem, przy stawce s, określonej jako 500 zł, opłata legalizacyjna wyniesie 50.000 zł (500 x 2,0 x 1 x 50 = 50.000), czyli tyle, ile ustaliły organy administracji. Dlatego też prawidłowość wyliczenia kwoty opłaty legalizacyjnej w kontrolowanym postępowaniu nie nasuwa zastrzeżeń. W związku z zarzutami skargi podkreślić też trzeba, że ustalenie w drodze postanowienia wysokości opłaty legalizacyjnej jest rozstrzygnięciem związanym, determinowanym stwierdzeniem faktu samowoli budowlanej i ustaleniem istnienia prawnych, pozytywnych przesłanek jej zalegalizowania. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do określenia tej opłaty, gdyż przepisy Prawa budowlanego nie przewidują możliwości odstąpienia od jej określenia ani też możliwości miarkowania wysokości tej opłaty (tak np. WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 20 grudnia 2011r. sygn. akt II SA/Bk 321/11, Lex Omega 1125238). Zatem ustawodawca w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nie przewidział możliwości uwzględnienia przez organy nadzoru budowlanego jakichkolwiek dodatkowych kryteriów (tak m.in. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 27 stycznia 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 854/05, Lex Omega nr 196409). Dlatego też podnoszone w skardze okoliczności związane z sytuacją materialną rodziny skarżącej nie mają wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd stwierdził, że w kontrolowanym postępowaniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego organy nadzoru budowlanego zastosowały właściwe przepisy Prawa budowlanego. Skoro Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania ani naruszenia przepisów prawa materialnego, orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ppsa.