II SA/Kr 1193/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2018 r. sprzeciwu R. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala sprzeciw. Burmistrz C. decyzją z dnia 12 czerwca 2018 r. znak: [...] orzekł o umorzeniu postępowania, wszczętego na wniosek W. G. w sprawie o wydanie decyzji nakazującej właścicielowi działki nr [...] w [...] R. M., wykonanie rowu odprowadzającego nadmiar wód opadowych, celem zabezpieczenia przed podtapianiem sąsiednich działek o nr [...] i [...] w – jako bezprzedmiotowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołania od decyzji Burmistrza C., orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że stosownie do treści art. 545 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2017r. - Prawo wodne (Dz. U. 2017 r. poz. 1566 z późn. zm.), do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy (art. 574 stanowi, że ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2018r.), niewymienionych w ust. 1 - 3d, stosuje się przepisy dotychczasowe (a zatem przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne), z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Z mocy art. 61 § 3 K.p.a wynika natomiast, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Kolegium następnie zwróciło uwagę na zagadnienie, dlaczego organ l instancji przyjął, że podanie W. G. o "wydanie decyzji nakazującej właścicielowi działki nr [...] wykonanie wodnicy zapobiegającej zalewaniu działek (nr [...] i częściowo [...]) przez spływający nadmiar wód deszczowych i topniejący śnieg, które wyrządzają szkody w moim gospodarstwie od 2014r.", opatrzone datą 9 listopada 2017r., i złożone na dzienniku podawczym Urzędu Miejskiego w C. w dniu 23 listopada 2017r., nie spowodowało wszczęcia postępowania w sprawie (co powodowałoby, że z mocy przywoływanego już art. 545 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2017r. - Prawo wodne, sprawa prowadzona byłaby w oparciu o art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne), a skutek ten wywołało dopiero kolejne podanie (z dnia 10 kwietnia 2018r.) o "ponowne wydanie decyzji nakazującej R. M., właścicielowi działki nr [...] w [...], wykonanie rowu odprowadzającego nadmiar wód opadowych z Jego działki, jako zabezpieczenie przed podtapianiem działki nr [...] i częściowo działki nr [...]". Powyższa okoliczność ma w ocenie Kolegium zasadnicze znaczenie w sprawie, gdyż stanowi o tym, w oparciu o jakie przepisy prawa prowadzone ma być przedmiotowe postępowanie i stanowi o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Niezależnie, Kolegium rozpatrzyło kwestię 5-letniego terminu, którego upłynięcie od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt, jest negatywną przesłanką wszczęcia postępowania z art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2017 roku, jednak, jak wskazało Kolegium, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób wyczytać jakie zeznania stron oraz jakiej konkretnie treści dały organowi l instancji podstawy do przyjęcia, że nastąpił już upływ 5 lat od dnia, w którym W. G. dowiedziała się o szkodliwym oddziaływaniu na jej grunt dokonanych przez właściciela działki sąsiedniej zmian. Uzasadnienie organu w powyższym zakresie sprowadza się do zdania: "W trakcie rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] maj 2018r. ustalono, na podstawie zeznań stron, w tym samego wnioskodawcy, że ewentualne naruszenie stosunków wodnych, o ile miało miejsce, mogło nastąpić w roku 2012. Także w tym samym czasie wnioskodawca powziął wiadomość o potencjalnym podtapianiu należącej do niego nieruchomości". Z art. 107 § 3 kpa wynika natomiast, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Kolegium skonkludowało, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne z 2001 r.), jak i przepisów postępowania (art. 7, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K. p. a), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na charakter tych naruszeń nie można ich naprawić w trybie art. 136 K. p. a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Na powyższą decyzję sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł R. M., reprezentowany przez pełnomocnika J. R., zarzucając Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu naruszenie prawa, polegające na: 1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 7, 11, 77 §1, 80, 107 § 3 K.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, ze doszło do naruszenia tych przepisów, jako że z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jakie zeznania oraz jakiej konkretnie treści dały organowi l instancji podstawy do przyjęcia ustaleń faktycznych sprawy, w sytuacji gdy z treści decyzji Burmistrza C. wyraźnie wynika, ze podstawą do przyjęcia, że nastąpił upływ 5 lat od dnia, w którym W. G. dowiedziała się o rzekomo szkodliwym oddziaływaniu na jej grunt dokonanych przez właściciela działki sąsiedniej zmian, była rozprawa przeprowadzona w dniu [...] maja 2018 roku podczas której na podstawie zeznań stron, w tym wnioskodawcy ustalono, że ewentualne naruszenie stosunków wodnych, o ile miało miejsce, mogło nastąpić w roku 2012 i że w tym samym czasie wnioskodawca powziął wiadomość o potencjalnym podtapianiu należącej do niego nieruchomości, - art. 7, 77 §1, 80 K.p.a. polegające na bezzasadnym przyjęciu, że należy wyjaśnić dlaczego organ l instancji przyjął, że podanie P. W. G. z dnia 9 listopada 2017 roku nie spowodowało wszczęcia postępowania w sprawie, a skutek ten wywołało dopiero kolejne podanie z dnia 10 kwietnia 2018 roku, podczas gdy z akt sprawy wynika, że oba wnioski spowodowały wszczęcie postępowań w sprawie, - art. 138 § 2 K. p. a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu l instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły przesłanki do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. 2. Naruszenie prawa materialnego - art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne z 2017 r. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji gdy organ l instancji słusznie przyjął, że przedmiotowe postępowanie należy prowadzić w oparciu o przepisy tej ustawy jako że wniosek W. G. datuje się na dzień 10 kwietnia 2018 roku, zaś podanie W. G. z dnia 9 listopada 2017 r. dotyczy odrębnego postępowania, które prowadzone było z kolei w oparciu o przepisy ustawy Prawo wodne z 2001 r. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Rozważania należy jednak poprzedzić uwagami odnośnie specyfiki postępowania wywołanego wniesieniem sprzeciwu od decyzji. W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w dniu [...] sierpnia 2018 r. - a więc już po wejściu w życie opisanej wyżej nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przyczyną wprowadzenia przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. W uzasadnieniu projektu ustawy silnie zaakcentowano potrzebę rozpoznawania przez organ odwoławczy sprawy merytorycznie, wskazując, że "wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., powinno bowiem stanowić absolutny wyjątek - następować jedynie w sytuacji, gdy wydanie decyzji in meriti godziłoby w zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.)."- por. druk sejmowy VIII kadencji nr 1183, cz. XI). Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. II OSK 2219/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy należy uznać, że wymieniony wyżej przepis art. 138 § 2 Kpa został prawidłowo zastosowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a zarzuty skargi okazały się bezzasadne. W pierwszej kolejności wskazać należy, że całkowicie bezzasadny jest w szczególności zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7, 77 §1, 80 K.p.a. polegające na bezzasadnym przyjęciu, że należy wyjaśnić dlaczego organ l instancji przyjął, że podanie P. W. G. z dnia 9 listopada 2017 roku nie spowodowało wszczęcia postępowania w sprawie, a skutek ten wywołało dopiero kolejne podanie z dnia 10 kwietnia 2018 roku, podczas gdy z akt sprawy wynika, że oba wnioski spowodowały wszczęcie postępowań w sprawie. Jest wręcz odwrotnie niż twierdzi skarżący. W aktach sprawy znajduje się pismo W. G. z dnia 10 kwietnia 2018 r. w którym zwraca się do Burmistrza C. "ponownie z prośbą o wydanie decyzji właścicielowi działki nr [...] P. R. M., [...] nakazującej wykonanie rowu odprowadzającego nadmiar wód opadowych z jego działki jako zabezpieczenie przed dalszym podtapianiem mojej działki nr [...] i częściowo [...]. Moja pisemna prośba do Waszego Urzędu z dnia 23 listopada 2017 r. skutkowała wizją lokalna prowadzoną w dniu [...].01.2018 r." Pisma W. G. z 23.11.2017 r. w aktach sprawy organu I Instancji nie ma, podobnie jak protokołu z "wizji lokalnej" z dnia [...] .01.2018 r. Pismo to zostało dopiero dołączone przez W. G. do złożonego przez nią odwołania od decyzji organu I instancji Z treści przytoczonego pisma z dnia 10.04.2018 r. wynika, że jest ono co najmniej drugim pismem W. G. w sprawie, a nadto, że organ I Instancji podjął na skutek pierwszego pisma (z dnia 23 listopada 2017 r.) pewne czynności tj. przeprowadził "wizję lokalną". Nie jest jednak jasne - bo w żadnym razie nie wynika to z decyzji organu I Instancji ani z akt sprawy - czy postępowanie zainicjowane pismem W. G. z dnia 23 listopada 2017 r. zostało wszczęte, przeprowadzone i zakończone, a jeśli tak to w jaki sposób, jeśli zaś wszczęte i zakończone nie zostało, to z jakiego powodu. SKO w [...] słusznie wskazuje, że ustalenie tej okoliczności ma dla sprawy fundamentalne znaczenie, gdyż decyduje o tym, które przepisy ustawy Prawo Wodne będą miały w sprawie zastosowanie, a to wobec zmiany stanu prawnego, opisanego szczegółowo przez organ II Instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kwestii tych nie może ustalać organ II Instancji bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Drugą istotną okolicznością, wymagająca ustalenia, na którą słusznie wskazuje SKO w [...], jest konieczność ustalenia (o ile oczywiście organ należycie wyjaśni losy pisma z dnia 23 listopada 2017 r. oraz uzasadni przyczyny stosowania nowego stanu prawnego tj. ustawy Prawo Wodne z 2017 r.) dlaczego organ I Instancji przyjął, że w świetle art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2017 roku nastąpił już upływ 5 lat od dnia, w którym W. G. dowiedziała się o szkodliwym oddziaływaniu na jej grunt zmian dokonanych przez właściciela działki sąsiedniej. Rację ma Kolegium, że z uzasadnienia decyzji organu I Instancji wynika w zasadzie tylko tyle, że organ przychylił się w tym zakresie do twierdzeń R. M.. Z art. 107 § 3 kpa wynika, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wymaganiom tym organ I Instancji w żadnej mierze nie sprostał. W tej sytuacji sprzeciw jako bezzasadny został oddalony na zasadzie art. 151a § 2 p.p.s.a.