II SA/Kr 1196/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Magda Froncisz Protokolant : st. sekr. sąd. Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Spółka z o.o. w T. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 8 lipca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta T. decyzją z dnia 6 maja 2014 r. nr [...] działając na podstawie art. 48 ust. 1, ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a. nakazał "E." Sp.z.o.o. rozbiórkę budynku magazynowego, zlokalizowanego pomiędzy budynkiem socjalnym a budynkiem magazynowym, w północno – wschodniej części działki nr [...] w zbliżeniu do granicy z działką nr [...] obr. [...] w T. przy ul. S., wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ podniósł, że podczas oględzin w dniu 18 kwietnia 2000 r. stwierdzono, że na działce nr [...] istnieje wiata magazynowa o wymiarach w rzucie 6,90x7,0m. Posiada ona bramę stalową i jest pokryta blachą trapezową. Ścianę zachodnią wiaty wykonano z siporexu. Według oświadczenia złożonego do protokołu, obiekt ten został wybudowany w 1999 r. Ustalono również, że inwestor nie posiada pozwolenia na jej budowę. Organ decyzją z dnia 18 maja 2000 r. nakazał "E." Sp.z.o.o. rozbiórkę przedmiotowego obiektu. MWINB w Krakowie decyzją z dnia 23 września 2003 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał wówczas na potrzebę uwzględnienia nowego stanu prawnego związanego z nowelizacją prawa budowlanego dokonaną ustawą z dnia 27.03.2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. W dniu 24 października 2003 r. organ przeprowadził kolejne oględziny na nieruchomości, podczas których doprecyzowano, iż dach wiaty ma spadek w kierunku granicy z działką nr [...] obr. [...]. Ustalono także, że teren, na którym zlokalizowana jest działka nr [...] obr. [...] w T., nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ I instancji decyzją z dnia 28 stycznia 2004 r. nakazał "E." Sp.z.o.o. rozbiórkę obiektu magazynowego o konstrukcji stalowej wybudowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. S. w T. przy granicy z działkami nr [...] i [...] obr. [...]. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji, MWINB w Krakowie decyzją z dnia 31 marca 2004 r. uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W dniu 31 sierpnia 2004 r. organ przeprowadził kolejne oględziny podczas których doprecyzowano, iż obiekt składa się z jednej ściany murowanej oraz pozostałych ścian z blachy trapezowej, przymocowanych do słupów stalowych z kształtowników. Wejście do obiekty jest przez stalową bramę przesuwną. Ponadto obiekt nie posiada otworów okiennych w północnej ścianie. W środku podłoże betonowe. Układ konstrukcyjny obiektu, składający się ze stalowych słupów oraz ściany murowanej, posadowiony jest na fundamentach własnych. Obiekt dobudowany jest do istniejącego obiektu o konstrukcji stalowej, względem którego nie toczy się postępowanie administracyjne. Obiekt wykorzystywany, jako magazynowy. M. P. oświadczył, że obiekt powstał w 1998 r. Postanowieniem z dnia 7 stycznia 2014 r. nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie 3 miesięcy, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor nie wywiązał się z nałożonego postanowieniem obowiązku w zakreślonym terminie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Tarnowa stwierdził, że przedmiotowy obiekt, który powstał ok. 1998 - 1999 r., należy zakwalifikować jako budynek. Zatem w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, a zastosowanie ma art. 48 Prawa budowlanego zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z procedurą przewidzianą w prawie budowlanym organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności zobowiązany jest umożliwić inwestorowi doprowadzenie wykonanej samowolnie budowli do stanu zgodnego z prawem poprzez nałożenie na inwestora obowiązku przedstawienia dokumentów niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej. Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. W niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 7 stycznia 2014 r., nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej określając termin wykonania tego obowiązku. Wobec faktu, że inwestor nie wywiązał się z tego obowiązku w zakreślonym terminie, organ, zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane zobowiązany jest do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego budynku. Od tej decyzji odwołanie wniosło "E." Sp.z..o.o. z siedzibą w T. domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że przedmiotowa wiata stanowi budynek; art. 7 K.p.a. oraz art. 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ należycie sprawy zgodnie z rzeczywistością i działanie wbrew interesowi społecznemu oraz słusznemu interesowi obywateli; art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 8 lipca 2015 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nakazał "E." Sp.z.o.o. rozbiórkę budynku magazynowego rozbiórkę budynku magazynowego o długości 12,60m (od strony działki nr [...]) i 6,40m + 6,20m (od strony południowej) o szerokości 5,33 + 1,50m (od strony budynku socjalnego) i 2,20 (od strony działki [...]) zlokalizowanego pomiędzy budynkiem socjalnym a budynkiem magazynowym, w północno-wschodniej części działki nr [...] obr. [...] w zbliżeniu do granicy z działką nr [...] obr. [...] w T. przy ul. S., wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że dokonano prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 3 pkt. 2 Prawa budowlanego przez budynek należy rozumieć " obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach". Analiza materiału dowodowego, w tym w szczególności protokołów oględzin, szkiców sytuacyjnych oraz dokumentacji fotograficznej z dnia 7 maja 2015 r., 18 kwietnia 2000 r., 24 października 2003 r., 31 sierpnia 2004 r. doprowadziła do konkluzji, iż na działce nr [...] obr. [...] w T. w latach 1998/1999 zrealizowany został obiekt o funkcji magazynowej wsparty jedynie w części na północnej ścianie uprzednio istniejącego budynku magazynowego. Przedmiotowy obiekt posiada konstrukcję samonośną. Przedmiotowy budynek magazynowy nie stanowi całości funkcjonalnej z sąsiednim budynkiem magazynowym. Ponadto niniejszy budynek magazynowy jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Funkcję przegród pełnią ściana murowana oraz blachy trapezowe przytwierdzone do słupów stalowych posiadających fundamenty. Budynek posiada także dach. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W związku z powyższym w zaistniałym stanie faktycznym konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia 7 stycznia 2014 r. organ I instancji nałożył na "E." Sp. z o.o. obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, niezbędnych do legalizacji przedmiotowej inwestycji budowlanej. Wyznaczony termin 3 miesięcy do przedłożenia dokumentów należy uznać za wystarczający. Inwestor nie skorzystał z prawa do legalizacji, które mu przysługiwało. W przypadku niespełnienia przesłanek z 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego organ obowiązkowo musi wydać decyzję nakazującą rozbiórkę. Zatem reasumując PINB w niniejszej sprawie wobec nieprzedłożenia dokumentów przez inwestora w wyznaczonym terminie wydał prawidłową decyzję o rozbiórce budynku magazynowego. Jednak zdaniem organu odwoławczego sentencja skarżonej decyzji jest nieprecyzyjna co do określenia wymiarów przedmiotowego budynku, który podlega rozbiórce. Wobec powyższego organ II instancji korzystając z kompetencji reformatoryjnych doprecyzował nakaz rozbiórki kierując się zapisami i szkicami protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB w dniu 7 maja 2015 r., w którym określono i opisano szczegółowo wymiary i konstrukcję przedmiotowego budynku magazynowego. O tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosło E. Sp.z.o.o. w T. domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1/ błąd w ustaleniach faktycznych mający istotny wpływ na treść wydanej decyzji administracyjnej, poprzez dowolne i bezzasadne przyjęcie, że zgodnie z przedłożonymi dokumentami prawidłowe jest wydanie decyzji o rozbiórce budynku magazynowego przy ul. S., wybudowanego według organu, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę; 2/ naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia rzetelnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, co mogło mieć istot wpływ na wynik sprawy oraz braku woli ze strony organu pełnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o nieprzekonujące dowody i na podstawie ustaleń noszących znamiona dowolnych, co wpłynęło na treść orzeczenia organu orzekającego; 3/ naruszenie art. 8, art. 11 K.p.a. poprzez procedowanie w sprawie niezgodnie z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, brak wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, działanie przez organ w sprawie w sposób© powierzchowny i przewlekły, a przez to działanie wbrew interesowi skarżącego na jego szkodę; 4/ naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji przez organ odwoławczy i orzeczenie co do istoty sprawy przez wydanie decyzji reformatoryjnej. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z budynkiem, gdyż nie jest to obiekt budowlany wydzielony z przestrzeni ścianami i przykryty dachem, osadzony na betonowych bloczkach, a sposób posadowienia tego budynku nie ma charakteru trwałego związania z gruntem. W tych warunkach za nieprawidłowe należy przyjąć ustalenia, że na tego rodzaju obiekt budowlany wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę w dacie jego budowy tj. pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., zwanej dalej: P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie mogła zostać uwzględniona. W szczególności Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy czy też naruszenia przepisów postępowania dający podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też z innego naruszenia przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolując legalność decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nakazującą inwestorowi E. Sp. z o.o. w T. rozbiórkę obiektu budowlanego – budynku magazynowego sąd stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną wspomnianego rozstrzygnięcia stanowił art. 48 Prawa budowlanego, w myśl którego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust 1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo; b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (ust 2). - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust 3) W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust 4). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust 5). W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego ustalając realizacje w ramach samowoli budowlanej obiektu budowlanego objętego obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę wszczął procedurę legalizacyjną, postanowieniem z dnia 7 stycznia 2014 r zobowiązując inwestora do wykonania obowiązków, określonych w art. 48 ust. 3 ustawy. Niesporne w sprawie jest, że pomimo upływu wskazanego w tym postanowieniu terminu, skarżący nie wykonał nałożonych przez PINB obowiązków. Zgodnie z treścią art. 48 ust 4 w zw. z art. 48 ust 1 Prawa budowlanego nieprzedstawienie w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2011 r. II OSK 1757/10 LEX nr 1134671). Wyjaśnić w tym miejscu należy, że proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W razie nieprzedłożenia dokumentów, o które wzywał organ, nie przejdzie on bowiem do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. W sytuacji takiej przepisy obligują organ do wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę nielegalnie wykonanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. Podsumowując, stwierdzić należy, że rozpoznając sprawę przedmiotowej samowoli budowlanej, organy nadzoru budowlanego obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy Prawa budowlanego. Zarzuty skargi są bezpodstawne. Organy obu instancji prawidłowo zakwalifikowały przedmiotowy obiekt jako budynek. Jest on bowiem trwale związany z gruntem (osadzony na fundamentach) wydzielony ścianami i posiada dach – co odpowiada definicji budynku zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Okoliczności te organ ustalił w niekwestionowanym przez skarżącego (podpisanym przez niego bez uwag) protokole z dnia 7 maja 2015 r. Sąd nie stwierdza zatem naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 K.p.a. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną oddalił.