II SA/Kr 1198/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 lipca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 21 lipca 2016 r. znak [....] nr [....] na podstawie: - art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 i 104 i art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z poz. zm., dalej k.p.a.); - art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: u.p.b.); po rozpatrzeniu odwołania skarżącego - J.W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 11 kwietnia 2016 r., znak: [....] uzupełnionej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 13 maja 2016 r., znak: [....] , którą na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 22 grudnia 2011 r. znak [....] dla skarżącego udzielenia pozwolenia na użytkowanie przebudowy i rozbudowy budynku kamienicy z przeznaczeniem na funkcją usługowo-gastronomiczną na kondygnacji piwnic, handlową na poziomie kondygnacji nadziemnych - kategoria obiektu XVII - w miejscowości B. na działce nr [....] i na podstawie art. 59 ust. 5 u.p.b. odmówiono skarżącemu pozwolenia na użytkowanie przebudowy i rozbudowy budynku kamienicy z przeznaczeniem na funkcją usługowo-gastronomiczną na kondygnacji piwnic, handlową na poziomie kondygnacji nadziemnych - kategoria obiektu XVII - w miejscowości B. na działce nr [....] ; uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Niniejsze postępowanie zostało wszczęte przez organ I instancji z urzędu w związku z faktem, iż decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z dnia 9 sierpnia 2012 r., znak: [....] utrzymana została w mocy decyzja Wojewody [....] z dnia 6 czerwca 2012 r., znak: [....] stwierdzająca nieważność decyzji Starosty B. nr [....] z dnia 4 stycznia 2011 r., znak: [....] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przebudowy i rozbudowy budynku kamienicy z przeznaczeniem na funkcję usługowo-gastronomiczną na kondygnacji piwnic, handlową na poziomie kondygnacji nadziemnych- kategoria obiektu XVII - w miejscowości B. na działce nr [....] . Prawomocnym wyrokiem z dnia 29 maja 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 615/15 WSA w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję GINB. Postanowieniem z dnia 14 marca 2016 r., znak: [....] , PINB wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją PINB z dnia 22 grudnia 2011 r. znak [....] , którą udzielono skarżącemu pozwolenia na użytkowanie przebudowy i rozbudowy budynku kamienicy z przeznaczeniem na funkcją usługowo-gastronomiczną na kondygnacji piwnic, handlową na poziomie kondygnacji nadziemnych - kategoria obiektu XVII - w miejscowości B. na działce nr [....] . W dniu 11 kwietnia 2016 r., po wcześniejszym zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, PINB wydał decyzję, znak: [....] , która została zaskarżona w przepisanym terminie przez skarżącego. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dokonał więc ponownej oceny prawidłowości postępowania administracyjnego organu I instancji i zasadności wydanej decyzji w oparciu o akta sprawy PINB. MWINB po zweryfikowaniu zgromadzonego w sprawie przez organ I instancji materiału dowodowego, podzielił stan faktyczny sprawy przedstawiony przez PINB w skarżonej decyzji i dokonał odmiennej jego oceny prawnej. Miał bowiem na uwadze, że fakt wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji pozwolenia na budowę w wyniku stwierdzenia jej nieważności nie może stanowić przesłanki wznowienia postępowania, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., w odniesieniu do postępowania zakończonego decyzją w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji zastosował nieprawidłowy tryb weryfikacji własnej ostatecznej decyzji z dnia 22 grudnia 2011 r. znak [....] , którą udzielono skarżącemu pozwolenia na użytkowanie przebudowy i rozbudowy budynku kamienicy z przeznaczeniem na funkcję usługowo-gastronomiczną na kondygnacji piwnic, handlową na poziomie kondygnacji nadziemnych - kategoria obiektu XVII - w miejscowości B. na działce nr [....] . Korzystając zatem z przysługujących mu uprawnień, w myśl art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił skarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał nadto, że właściwym do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia 22 grudnia 2011 r. znak [....] , którą udzielono skarżącemu pozwolenia na użytkowanie przebudowy i rozbudowy budynku kamienicy z przeznaczeniem na funkcję usługowo-gastronomiczną na kondygnacji piwnic, handlową na poziomie kondygnacji nadziemnych - kategoria obiektu XVII- w miejscowości B. na działce nr [....] pozostaje MWINB. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga skarżącego – J.W. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania: - art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez interpretowanie przepisów prawa w sposób odmienny przy istnieniu jednego stanu faktycznego sprawy, mianowicie wskazanie dwóch różnych procedur weryfikacji decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 22 grudnia 2011 r. (znak: [....] ) przez Organy administracji publicznej l i II instancji; - art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności na jakiej podstawie Organ II instancji odmówił odniesienia się do przedstawionych przez skarżącego zarzutów zawartych w treści odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.; - art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak ujęcia istotnych elementów, jakie winna zawierać zaskarżona decyzja w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego, co czyni uzasadnienie pozornym i oraz uniemożliwia właściwe zapoznanie z motywami działania organu pierwszej instancji, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący wskazał w pierwszej kolejności, iż zarówno stanowisko organu l instancji jak organu II instancji co do zastosowania procedury weryfikacji decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 22 grudnia 2011 r. (znak: [....] ), jest różne przy identycznym stanie faktycznym. Skarżący jako osoba bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy, która jego dotyczy nie ma jasności, która procedura ma zostać statecznie zastosowana w kontekście decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 22 grudnia 2011 r. (znak: [....] ). Dlatego też w celu ostatecznej weryfikacji skarżący skierował niniejszą skargę do Sądu administracyjnego. Zróżnicowanie stanowisk organów obu instancji powoduje utratę zaufania skarżącego do działania organów administracji publicznej. Skarżący zarzucił działanie organów ze znacznym opóźnieniem (art. 12 k.p.a.). Zaskarżona decyzja narusza, w jego ocenie, normy prawne zawarte w art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak dopełnienia obowiązku uzasadnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016.1066) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016.718) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 sierpnia 2012 r., znak: [....] utrzymana została w mocy decyzja Wojewody [....] z dnia 6 czerwca 2012 r., znak: [....] stwierdzająca nieważność decyzji Starosty B. nr [....] z dnia 4 stycznia 2011 r., znak: [....] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przebudowy i rozbudowy budynku kamienicy z przeznaczeniem na funkcję usługowo-gastronomiczną na kondygnacji piwnic, handlową na poziomie kondygnacji nadziemnych- kategoria obiektu XVII - w miejscowości B. na działce nr [....] . Prawomocnym wyrokiem z dnia 29 maja 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 615/15 WSA w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję GINB. Postanowieniem z dnia 14 marca 2016 r., znak: [....] , PINB wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją PINB z dnia 22 grudnia 2011 r. znak [....] , którą udzielono skarżącemu pozwolenia na użytkowanie. W dniu 11 kwietnia 2016 r., PINB wydał decyzję, znak: [....] . Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 21 lipca 2016 r. znak [....] nr [....] , która uchyliła decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. i umorzyła postępowanie organu I instancji. Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ drugiej instancji wydając decyzję nie naruszył przepisu art. 138 § 1 pkt. 2 k. p. a. Stosownie do treści tego przepisu organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzające. Należy jednak przyznać rację organowi II instancji, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Ostatecznie kwestia ta została bowiem rozstrzygnięta w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. w sprawie do sygn. akt I OPS 2/12. Skoro zatem decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 sierpnia 2012 r., znak: [....] utrzymana została w mocy decyzja Wojewody [....] z dnia 6 czerwca 2012 r., znak: [....] stwierdzająca nieważność decyzji Starosty [....] nr [....] z dnia 4 stycznia 2011 r., znak: [....] , w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, to nie mogło powyższe stanowić przesłanki wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 §1 pkt 8 k.p.a., jak błędnie uczynił organ I instancji. Prawidłowo więc organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i umorzył postępowanie organu I instancji. Podstawę dla wydania przedmiotowej decyzji stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Instytucję umorzenia postępowania wiąże się w piśmiennictwie z powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania (A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne, 1996, s. 160), zastojem trwałym i ostatecznym postępowania (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 459). Przepis art. 105 k.p.a. kładzie jednak akcent nie na przeszkodę w prowadzeniu postępowania, lecz na bezprzedmiotowość, czyli brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Poglądy na istotę umorzenia postępowania administracyjnego są zatem uwarunkowane przez stanowisko wobec samego przedmiotu postępowania administracyjnego. W piśmiennictwie na ogół przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym wypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy więc do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. Z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (M. Jaśkowska, A. Wróbel Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz.U.00.98.1071, opubl.: LEX/el., 2014). Wobec braku podstaw do prowadzenia postępowania wznowieniowego uzasadnione było więc umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego wobec braku przedmiotu postępowania. Podniesione w skardze zarzuty nie znajdują natomiast żadnych podstaw. Treść uzasadnienia organu odwoławczego wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego, jest jasna, rzeczowa i odpowiada wszelkim wymogom określonym w art. 107 §1 i 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2016.718 ze zm.) skargę jako nieuzasadnioną oddalił.