II SA/Kr 1206/05

Sygn. akt II SA/ Kr 1206/ 05 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie : WSA Grażyna Firek ( spr. ) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: : Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi S.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [ ] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci uchyla decyzję w zaskarżonej części i poprzedzającą ją w tej części decyzję organu I instancji Wójt Gminy N. decyzją nr [...] z dnia [...] wydaną na podstawie art. 3 pkt 17, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 20 ust. 3, art. 24, art.47 , art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.) oraz Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 września 2004 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 213, poz. 2162) oraz art. 104, art. 107 k.p.a. przyznał S.M. zasiłki rodzinne na dzieci na okres od [...] lipca 2005 do [...] sierpnia 2005 w wysokości 43 zł miesięcznie na M.Ł.M. , D.S.M. , w wysokości 53 zł miesięcznie – na N.M.M. w wysokości 66 zł miesięcznie – na M.K.M. , K.M. i O.A.M. Jednocześnie odmówił przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania ww. dzieci na ten sam okres. W uzasadnieniu organ wskazał, iż S.M. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka w związku z Wyrokiem Sądu Okręgowego w N. sygn.akt [...] z daty: [...] 2005 r. orzekającym separację jej małżeństwa. Na podstawie decyzji Wójta Gminy N. [...] z daty: [...]. do pobierania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci uprawnionym był C.M. (mąż S.M. ). W celu przyznania wnioskodawczyni prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci należało zakończyć realizację w/w decyzji, gdyż zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka. W związku z powyższym wydano decyzję uchylającą prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku od dnia [...].2005 r. Natomiast po rozpatrzeniu wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego stwierdza się, że S.M. spełnia przesłanki dochodowe do przyznania zasiłku rodzinnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Nie znaleziono natomiast podstawy do przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka, albowiem-jak ustalono na podstawie wywiadu, dzieci wychowywane są wspólnie z ojcem dzieci, a więc pomimo wyroku orzekającego separację, S.M. nie może zostać uznana za osobę samotną. We wniesionym w terminie odwołaniu od powyższej decyzji S.M. podniosła, iż znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, a za miesiąc czerwiec 2005 roku nie otrzymała świadczenia rodzinnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia [...] roku, znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 17, art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.) oraz art. 2, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 roku, Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i obszernie uzasadniło, z jakich względów skarżąca spełniała przesłanki do otrzymania zasiłku rodzinnego na każde z dzieci. Następnie organ odwoławczy, odnosząc się do kwestii ustalenia prawa do dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka wskazał, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych uzależnia w art. 8 pkt 4 to prawo od wcześniejszego uzyskania prawa do zasiłku rodzinnego. Organ zwrócił uwagę, iż art. 12 ust. 1 omawianej ustawy stanowi, że dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu albo prawnemu dziecka. Osoba, ubiegająca się o jego przyznanie musi posiadać status osoby samotnie wychowującej dziecko, określony w art. 3 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym samotne wychowywanie dziecka oznacza jego wychowywanie przez pannę, kawalera, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, jeżeli nie wychowuje dziecka wspólnie z jego ojcem lub matką. Samorządowe Kolegium zwróciło uwagę, iż w aktach sprawy znajduje się kserokopia wyroku Sądu Okręgowego w N. , Wydział [...] sygn. akt [...] z dnia [...] 2005r., orzekającego o separację małżeństwa zawartego pomiędzy S.M. a C M. . Jednakże sam fakt posiadania prawomocnego wyroku stwierdzającego separacji małżeństwa nie jest wystarczający do uznania, że strona jest osobą samotnie wychowującą dzieci, albowiem przepis art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych zastrzega, że samotne wychowywanie dziecka - to wychowywanie dziecka m.in. przez osoba pozostająca w separacji jeżeli nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka. Na podstawie art. 23 ust. 4a omawianej ustawy, wobec wątpliwości czy w sprawie zachodzą okoliczności art.3 ust 17w/w ustawy, organ pierwszej instancji przeprowadził wywiad środowiskowy. Z przeprowadzonego wywiadu wynika, iż ojciec dzieci wychowuje je ze S.M. - jak twierdzą prowadzą oddzielne gospodarstwo domowe, jednakże razem zamieszkują, korzystają wspólnie z pomieszczeń domu i wspólnie ponoszą koszty jego utrzymania ,a ojciec dzieci oprócz płaconych alimentów "świadczy pomoc rzeczową na dzieci", spędza z dziećmi czas i interesuje się ich edukacją. Wobec powyższego- zdaniem organu odwoławczego- strona nie spełnia przesłanek art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, do uznania jej za osobę samotnie wychowującą dzieci, a tym samym nie przysługuje jej prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka o którym mowa w art. 12 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wyjaśniono także, iż w związku z wnioskiem strony z dnia [...] czerwca 2005r. organ pierwszej instancji mógł w oparciu o art. 27 ust.2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przyznać stronie świadczenia rodzinne. Dlatego decyzją z dnia [...] znak [...] uchylił z dniem [...] 2005r. decyzję z dnia [...], przyznającą C.M. świadczenia rodzinne na dzieci, wypłacił mu świadczenia za miesiąc czerwiec i zaskarżoną decyzją określił prawo strony do świadczeń na okres od l lipca. Z powyższą decyzją nie zgodziła się S.M. , wnosząc w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając ją w części, dotyczącej odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci. Skarżąca nie sprecyzowała, jakiego zakończenia sprawy się domaga, wskazała natomiast że C. M. często opuszczał dom, znikał na miesiące. Wskazała że C.M. nieprawdziwie podaje, jakoby był dobrym ojcem i zajmował się dziećmi. Skarżąca mieszka razem z mężem i dziećmi w domu swojego teścia, korzysta z mężem z tych samych pomieszczeń. Zarzuciła nadto, iż organy pomocy społecznej w swoich decyzjach nie uwzględniają jej męża jako członka rodziny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumenty, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.1270 ze zm., dalej oznaczonej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania , nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art.134 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z treścią art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa wymienia art. 145 p.p.s.a. Decyzja podlega uchyleniu m. in. wówczas, gdy sąd administracyjny stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.). Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz przeprowadzonego przez organy administracji publicznej postępowania administracyjnego stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie doszło do uchybień przepisom prawa procesowego, a uchybienia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec tego obie zapadłe decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes stron. Zasada ta znajduje rozwinięcie m. in. w art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, art. 80 k.p.a., zgodnie z którym na podstawie całokształtu materiału dowodowego ma nastąpić ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, a także w art. 107 § 3 k.p.a., obligującym organ do wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, jak również przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaznaczyć należy, iż w doktrynie prawa administracyjnego przepis art. 80 k.p.a. uznaje się za statuujący zasadę swobodnej oceny materiału dowodowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:[ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131), rozumianą jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następującą zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie spełniają wymogów powyższych przepisów k.p.a. Okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci jest- w świetle definicji, zawartej w art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych- ustalenie, czy osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia wychowuje dziecko samotnie. W myśl definicji ustawowej, osobą samotnie wychowująca dziecko jest panna, kawaler, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, wdowa lub wdowiec, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka. W przedmiotowej sprawie organy przyjęły, iż S.M. wychowuje dzieci wspólnie z ich ojcem, przez co nie posiada statusu osoby samotnie wychowującej dzieci. Dla rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia konieczne jest precyzyjne ustalenie, jakie czynności i zachowania składają się na wychowywanie dzieci w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pomocna w tym wypadku jest regulacja, zawarta w art. 96 k.r. i o., w myśl której rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim. Obowiązani są troszczyć się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i przygotować je należycie do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień. W doktrynie prawa rodzinnego wskazano, iż wychowanie dziecka obejmuje wychowanie tak fizyczne, jak i duchowe. W zakresie kształtowania psychiki dziecka obejmuje ono między innymi wpajanie weń zasad moralności i współżycia społecznego, kształtowanie prawego charakteru, wyrabianie w dziecku sumienności i poczucia obowiązku. Wychowanie fizyczne obejmuje dbałość o życie i zdrowie dziecka oraz jego tężyznę fizyczną (zob. J. Ignatowicz, K. Piasecki, J. Pietrzykowski, J. Winiarz- Kodeks rodzinny i opiekuńczy z komentarzem, Warszawa 1990, s. 416- 417). Wskazać należy, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala – w ocenie Sądu- na jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy C.M. uczestniczy w wychowaniu wspólnych małoletnich dzieci swoich i skarżącej. Jedynym dowodem w tym przedmiocie i zarazem jedynym dokumentem, na jakim oparły się orzekające w sprawie organy pomocy społecznej jest wywiad środowiskowy (k. [...] akt I instancji). Zapisy, znajdujące się w formularzu nie są wystarczające dla przyjęcia, że skarżąca nie wychowuje dzieci samotnie. Z jednej bowiem strony w kwestionariuszu wywiadu znajdują się zapisy o uczestnictwie męża skarżącej w wychowywaniu dzieci, jednakże zamieszczono także informację o tym, że C.M. często wyjeżdża ze wspólnie zajmowanego domu, zaś w formularzu znalazła się relacja skarżącej, iż sprawy wychowawcze i edukacyjne spoczywają na jej barkach. Jest to zarazem spójne z twierdzeniami S.M. , podnoszonymi na późniejszych etapach postępowania. Zdaniem Sądu brak jest przede wszystkim ustaleń odnośnie tego, jak częste i jak długotrwałe są wyjazdy C.M. ; zapisy wywiadu mogą sugerować, że regułą jest jego nieobecność w domu, a w takim wypadku trudno byłoby mówić o tym, że współuczestniczy w wychowywaniu dzieci. Nie można bowiem uznać za wychowywanie wyłącznie zabierania dzieci na przejażdżki, lody i spacery, zwłaszcza jeżeli są to zachowania sporadyczne. Organy pomocy społecznej nie wyjaśniły dostatecznie powyższych okoliczności, nie próbowały zebrać dodatkowego materiału dowodowego, chociażby w postaci uzupełnienia wywiadu. Naruszyły tym samym dyspozycję art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Jednocześnie sam wywiad, jak już wskazano, nie dawał podstaw do przyjęcia w zgodzie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, że skarżąca wychowuje dzieci wspólnie z ich ojcem. Czyniąc takie ustalenia faktyczne, organy pomocy społecznej przekroczyły granicę swobodnej oceny dowodów, o jakich mowa w art. 80 k.p.a. Naruszenie wymienionych przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem dotyczyło postępowania wyjaśniającego, od którego wyników zależało ustalenie praw skarżącej. Sąd, stwierdzając opisane naruszenia, był zatem zobligowany do uchylenia tak decyzji zaskarżonej, jak i decyzji organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy pomocy społecznej winny wnikliwie ustalić- gromadząc niezbędny materiał dowodowy i oceniając go następnie w zgodzie z zasadą swobodnej oceny dowodów- czy S.M. wychowuje dzieci samotnie, czy też wspólnie z mężem. W szczególności organy mogą posłużyć się dodatkowym wywiadem, w którym zostanie sprecyzowane, jak często C.M. przebywa w domu. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.