II SA/Kr 1212/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr) WSA Mirosław Bator Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 maja 2009r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 znak: [...], wydanym na podstawie art. 57 ust.7 w zw. z art. 59f ust.1, art.80 ust.2 pkt.1, art. 83 ust.1 ustawy z dnia 07.07.1994 Prawo budowlane (Dz.U. 156 poz.1118 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14.06.1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98 póz. 1071 ze zm.), nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" z siedzibą przy ul. [...] w K. obowiązek wpłacenia kary w wysokości 10.000 złotych z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr 1 obr. [...] przy ul. [...] w K. z naruszeniem przepisu art.55 ustawy Prawo budowlane - bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, co następuje: w związku z wnioskiem inwestora- w/w Spółdzielni, o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku, zrealizowanego w ramach l etapu części "A" osiedla P. , w dniu 01.04.2005r. organ przeprowadził przy udziale inwestora kontrolę opisanego na wstępie obiektu. W wyniku kontroli ustalono, iż budowa została zakończona, a obiekt jest nielegalnie użytkowany. Fakt użytkowania obiektu potwierdził inwestor w protokole z kontroli z dnia 1.04.2005r. Ponieważ użytkowany obiekt to budynek mieszkalny jednorodzinny, to zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane obliczono opłatę legalizacyjną, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 59f ust. 1 ustawy. Zażalenie na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w K. , żądając uchylenia postanowienia w całości, umorzenia prowadzonego przeciwko inwestorowi postępowania w zakresie nałożenia grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego, oraz wstrzymania wykonania wydanego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia przez organ II instancji, a to z tego powodu, że skierowanie do niej wyżej wymienionego postanowienia jest błędne, ponieważ nie jest stroną postępowania o nałożenie grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania budynku. Spółdzielnia podniosła, że nie jest właścicielem przedmiotowego budynku, który został sprzedany w dniu 4 czerwca -2- 1994 r. do indywidualnego wykończenia w stanie surowym zamkniętym Panu J.S. zamieszkałemu w W. Spółdzielnia wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zaś złożenie tego wniosku wynikało z przyjętych na siebie obowiązków inwestora dla budowy osiedla w związku z zamknięciem pewnego etapu inwestycji. Statut Spółdzielni pozwala na sprzedaż budynków swoim członkom do indywidualnego wykończenia, zaś nowi właściciele wykańczali je w tempie i standardzie dostosowanym do swoich możliwości. Nowy właściciel obowiązany był do wykończenia budynku i dopełnienia formalności związanych z jego zasiedleniem w odpowiednim czasie. Inwestor Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" nie realizowała żadnych czynności prawnych z tym związanych, gdyż nie posiadała dla nich pełnomocnictwa właścicieli budynku, nie przeprowadzała żadnych czynności zmierzających do ustalenia czy obecny właściciel budynku w nim mieszka i nie posiada żadnych informacji na ten temat. Realizuje jedynie czynności wynikające z harmonogramu prac inwestora dla wznoszonego osiedla. Właściciel budynku jeżeli przystąpił do zasiedlenia wcześniej, winien był oddać budynek do użytkowania w trybie indywidualnym. Złożony przez Spółdzielnię wniosek wynika jedynie z harmonogramu inwestycji i pozostaje bez związku z ewentualnym wcześniejszym nielegalnym użytkowaniem budynku. Spółdzielnia wniosła o uwzględnienie zażalenia w całości. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , postanowieniem z [...] maja 2009 roku znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 123 i art. 144 kpa, oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, póz. 1118 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy uznał, że organ l instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w wystarczającym zakresie, co do przedmiotu rozstrzygnięcia w postępowaniu o nałożenie kary za przedwczesne przystąpienie do użytkowania. W szczególności organ II instancji nie zgodził się z twierdzeniami zażalenia, że to właściciel budynku winien był wystąpić indywidualnie z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie w przypadku zamiaru wcześniejszego przystąpienia do użytkowania obiektu. Art. 57 ust. 1 prawa budowlanego wyraźnie wskazuje na inwestora, jako podmiot, który -3- może i ma obowiązek wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego. Według Wojewódzkiego Inspektora nie budzi wątpliwości, że w tym przypadku inwestorem jest Spółdzielnia "[...]", a właściciel budynku mógłby wystąpić o takie pozwolenie jedynie w wypadku przeniesienia na niego, w trybie art. 40 Prawa budowlanego, decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wydania mu wszelkich dokumentów związanych z budową. Sam fakt nielegalnego użytkowania budynku znajduje potwierdzenie w protokole kontroli przeprowadzonej przez organ l instancji, z której protokół został bez zastrzeżeń podpisany przez przedstawicieli inwestora i inne obecne osoby. Fakt ten skutkuje więc koniecznością nałożenia przedmiotowej kary. Spółdzielnia "[...]" wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].05.2009, wnosząc o jego uchylenie w całości, oraz uchylenie w całości postanowienia organu pierwszej instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 57 ust. 7 prawa budowlanego, oraz prawa procesowego tj. art. 107 § 3 kpa . Zdaniem skarżącej organ wadliwie zinterpretował treść art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, twierdząc, że karę za nielegalne użytkowanie budynku ponosi inwestor. Zdaniem skarżącej przepis ten nie wskazuje konkretnej osoby czy podmiotu, który ponosi odpowiedzialność za tego rodzaju naruszenie, a więc taka odpowiedzialność może dotyczyć każdego kto naruszył art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Skarżąca nie jest już właścicielem przedmiotowej nieruchomości i to nowy właściciel zobowiązany był do dopełnienia wszystkich formalności związanych z zasiedleniem budynku. Spółdzielnia nie realizowała żadnych czynności prawnych z tym związanych, a także nie posiadała pełnomocnictwa od właścicieli budynku, nie posiadała też żadnych informacji co do faktu, czy budynek jest zasiedlony czy nie. Złożenie przez Spółdzielnię wniosku o pozwolenie na użytkowanie wynikało jedynie z harmonogramu inwestycji i pozostawało bez związku z ewentualnym wcześniejszym nielegalnym użytkowaniem budynku. Odpowiedzialność z tytułu nielegalnego użytkowania powinien ponieść właściciel budynku. Zdaniem skarżącej odpowiedzialność ta nie obciąża tylko i wyłącznie inwestora, na co wskazuje uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 marca 2008 sygn. akt II SA/Kr 57/08 : "Nie -4- może ulegać wątpliwości, że karę wymierza się podmiotowi, który dopuszcza się nielegalnego użytkowania obiektu, z reguły inwestorowi." Tak więc odpowiedzialność powinna być przypisana podmiotowi, który faktycznie dopuścił się nielegalnego użytkowania. Zarzucono nadto brak wyczerpującego odniesienia się organu do faktu użytkowania obiektu przez inny podmiot, oraz nie rozpatrzenie należycie całości materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 23 września 2009 skarżąca odniosła się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę. Podniosła, że wniosek o pozwolenie na użytkowanie został złożony tylko z powodu umowy z właścicielami, w której Spółdzielnia zobowiązała się do jego złożenia. Wniosek taki jednak nie może być dowodem na to, że spółdzielnia miała kontrolę nad budynkami. Według skarżącej nieprawdziwe jest twierdzenie organu, jakoby skarżąca była w posiadaniu wszystkich dokumentów niezbędnych od wystąpienia z wnioskiem. W chwili przeniesienia własności budynki znajdowały się w stanie surowym otwartym, a więc nie mogły mieć jeszcze wszystkich dokumentów koniecznych do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, od tego momentu kolejne dokumenty znajdowały się już tylko w posiadaniu nabywców. Skarżąca przytacza, które dokładnie dokumenty były w jej posiadaniu, a którymi nie dysponowała. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem - 5 - kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis powyższy kształtuje zasadę, zgodnie z którą pozwolenie na użytkowanie nie jest wymagane, a do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy. Art. 55 pr. bud przewiduje wyjątki od powyższej zasady, wskazując na trzy przypadki obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, tj. w stosunku do kategorii obiektów wymienionych w punkcie pierwszym, w przypadku procedury legalizacji samowoli budowlanej, oraz w przypadku, gdy przystąpienie do użytkowania obiektu ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Z kolei zgodnie z art. 57 ust. 7 pr. bud. w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Z powyższego wynika, że w każdym przypadku stwierdzenia, że przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego z pominięciem procedury, o której mowa w art. 54, tj. bez zawiadomienia organu, przy braku sprzeciwu w terminie, o którym mowa w tym przepisie, lub bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w przypadkach, o których mowa w art. 55, właściwy organ wymierza karę pieniężną z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Skarżąca kwestionując zasadność nałożenia nią kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 pr. bud. wskazuje na zasadniczą jej zdaniem kwestię, a mianowicie fakt przeniesienia własności budynku na osoby trzecie, co skutkowało zdaniem skarżącej przede -6- wszystkim obowiązkiem nabywców uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a po wtóre - faktyczną niemożliwością uzyskania stosownych dokumentów niezbędnych do przedłożenia stosownemu organowi nadzoru budowlanego, celem uzyskania takiego pozwolenia. W tym miejscu więc należy wskazać, że zgodnie z art. 17 pr. bud. uczestnikami procesu budowlanego są inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant i kierownik budowy lub kierownik robót. Przepis ten zawiera zamknięty katalog podmiotów, które są uczestnikami procesu budowlanego, na których spoczywają konkretne, określone dalszymi przepisami ustawy pr. bud. obowiązki. Szczególną pozycję wśród tych uczestników zajmuje inwestor, ponieważ jest on stroną postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę, oraz innych postępowań, dla których materialnoprawną podstawę stanowią przepisy prawa budowlanego (por. Prawo budowlane Komentarz pod red. prof. Z Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck Warszawa 2006, kom. do art. 17 ustawy). Obowiązki inwestora określone zostały w art. 18 pr. bud. Z przepisu tego wynika, że rozciągają się one na wszystkie etapy procesu budowlanego. W szczególności przepis ten w ust. 1 pkt. 4) stanowi, że do obowiązków inwestora należy wykonanie i odbiór robót budowlanych. Przepis ten koresponduje z art. 57 ust. 1, z którego wynika, że zawiadomienia o zakończeniu budowy dokonuje inwestor, jak i inwestor występuje z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Z powyższych przepisów wynika, że prawo budowlane reguluje całość procesu budowy, a regulacje te są niezależne od tego, kto jest właścicielem wznoszonego i będącego w trakcie budowy obiektu, oczywiście z zastrzeżeniem obowiązku, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt. 2) i art. 33 ust. 2 tj. koniecznością wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i dołączeniem oświadczenia o posiadaniu takiego prawa do wniosku o pozwolenie na budowę. Z akt administracyjnych postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem wynika, że inwestorem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działce nr 2 obr. [...], położonej przy ul. [...] w K. była Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w K. i tej treści ustalenie jest prawidłowe. Nadto, jak ustaliły organy, przystąpienie do użytkowania przedmiotowego budynku nastąpiło przedwcześnie. Ustalenia te nie są kwestionowane przez skarżącą i nie -7- budzą wątpliwości. W takim stanie faktycznym zasadnie organy uznały, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 57 ust. 7 pr. bud. Żaden przepis ustawy prawo budowlane nie obliguje organu stosującego ten przepis do badania przyczyn i podstaw, dla których obiekt jest użytkowany bez stosownego pozwolenia, czy też bez dokonania zgłoszenia. Obowiązkiem inwestora jest doprowadzenie do końca procesu budowlanego, łącznie z wypełnieniem obowiązków, o których mowa w art. 54 i 55 ustawy. Nie mają więc znaczenia przy ocenie przesłanek z art. 57 ust. 7 pr. bud. okoliczności wynikające z zawartych przez inwestora umów cywilno-prawnych. Dlatego nie może mieć znaczenia okoliczność, że umowa przenosząca własność została zawarta w 1994 r. i dotyczyła budynku w stanie surowym otwartym. Przy nakładaniu kary za nielegalne użytkowanie nie ma znaczenia okres nielegalnego użytkowania obiektu, lecz sam fakt takiego użytkowania. Przeniesienie na kupujących korzyści i ciężarów z przedmiotu umowy mogło dotyczyć wyłącznie korzyści i ciężarów w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Nie przeniosło natomiast żadnych obowiązków wynikających z prawa budowlanego. Te ostatnie mogły przejść na kupujących wyłącznie w drodze przeniesienia na nich decyzji o pozwoleniu na budowę, co w sprawie nie miało miejsca. Poza przedmiotem rozważań należy w tym miejscu pozostawić kwestię możliwości przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na właścicieli budynku, skoro, jak wynika z treści tej decyzji, pozwolenie na budowę dotyczyło czterech budynków mieszkalnych (k. [...] akt adm.), a ponadto inwestycja obejmowała także budowę sieci uzbrojenia osiedla (k. [...] akt adm.). Ubocznie więc tylko zauważyć należy, że przeniesienie takich decyzji byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby zarówno "wyłączona" i przeniesiona część, jak i pozostałe części mogłyby funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, co w niniejszej sprawie miałoby znaczenie szczególne przy pozwoleniu dotyczącym budowy sieci uzbrojenia. Dlatego nie może mieć znaczenia zarzut skarżącej, iż jej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynikał wyłącznie z zawartej z w właścicielem budynku umowy z dnia [...].12. 2004 r. (k. [...]). Obowiązek ten wynikał z przepisów prawa budowlanego, a nie ze wskazanej umowy. Nie mogą również mieć znaczenia okoliczności związane z utrudnieniami w dostępie przez inwestora do stosownych dokumentów, czy z niemożnością ich uzyskania. W przypadku nieprzeniesienia na właścicieli decyzji o pozwoleniu na budowę rzeczą inwestora było zawarcie z -8- właścicielami budynku stosownych umów, uwzględniających obowiązki Spółdzielni jako inwestora. Skoro inwestor, będący adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę jest obowiązany spełnić wynikając z niej obowiązki i warunki określone w art. 54 i 55 pr. bud., to powinien on ponosić konsekwencje niewypełnienia tych obowiązków , zatem tylko inwestor może być adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 57 ust. 7 pr. bud. Wskazać należy nadto, że dla wymierzenia kary przewidzianej w tym przepisie nie miała znaczenia kwestia winy skarżącej lub jej braku, ponieważ jedyną przesłanką jej wymierzenia jest fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu. Poza zakresem rozpoznania w niniejszej sprawie pozostaje również okoliczność, czy przedmiotowy budynek podlegał rygorowi z art. 54, czy też z art. 55 pr. bud., gdyż pozostaje to bez wpływu na spełnienie się przesłanek z art. 57 ust. 5 ustawy. Nie jest również istotne, czy stwierdzenie przez organ faktu nielegalnego użytkowania nastąpiło w wyniku obowiązkowej kontroli organu, czy też w wyniku innej kontroli. Z powyższych względów zarzuty skargi nie mogły odnieść skutku, dlatego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.