II SA/Kr 1214/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka- Duda (spr.) Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków-Krowodrza w Krakowie na uchwałę nr XXVI/169/2017 Rady Gminy Kozłów z dnia 20 marca 2017 r. w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kozłów w 2017 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości . Pismem z daty 17 sierpnia 2017 r. Prokurator Rejonowy Kraków - Krowodrza w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem organu, skargę na uchwałę Nr XXVI/1692017 Rady Gminy Kozłów z dnia 20 marca 2017 r., w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kozłów w 2017 r., w zakresie obejmującym treść: - § 4 poprzez nie wskazanie konkretnego schroniska dla zwierząt zobowiązanego do przyjmowania odłowionych zwierząt, - § 6 poprzez nie wskazanie konkretnego podmiotu zobowiązanego do odławiania bezdomnych zwierząt, - § 7 poprzez nie wskazanie konkretnego podmiotu zobowiązanego do sterylizacji odłowionych zwierząt, - § 9 poprzez nie wskazanie konkretnego podmiotu zobowiązanego do usypiania ślepych miotów, - § 3 ust. 2 pkt f oraz § 11 w zakresie nie wskazania konkretnego lekarza weterynarii zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, - § 12 w zakresie zawarcia w programie zapisu o edukacji mieszkańców w zakresie właściwej i odpowiedzialnej opieki nad zwierzętami, - § 14 zaniechania określenia w uchwale dokładnego sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizacje celów ochrony zwierząt. Zarzucając w tym zakresie uwagi rażące naruszenie przepisów prawa materialnego a to: - art. 11a ust. 2 pkt 1, 3 4, 5, 6, 8 i ust. 5, jak również art. 7, 94 Konstytucji, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz 11 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez zawarcie w programie zapisu o edukacji mieszkańców w zakresie właściwej i odpowiedzialnej opieki nad zwierzętami i skarżący domagał się stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Powyższe zarzuty skarżący rozwijał w uzasadnieniu skargi z powołaniem poglądów orzecznictwa W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kozłów wnosiła o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Podkreślała, że w celu wykazania słuszności stawianych uchwale zarzutów skarżący wskazuje głównie na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego ma wynikać obowiązek konkretyzacji sposobu wykonywania obowiązków nałożonych na gminę w ustawie. Z treści samego przepisu art. 11a ustawy o ochronie zwierząt nie wynika jaki ma być stopień konkretyzacji przedstawionych tam obowiązków w uchwale gminy. Twierdzenia skarżącego nie znajdują oparcia ustawowego, z tej przyczyny uznać należy je za bezprzedmiotowe. Stanowią one arbitralną ocenę zagadnienia dokonaną przez Prokuraturę, nadto ocenę rozszerzającą zakres obowiązków, które de facto nie zostały nałożone prze ustawę. Z drugiej zaś strony skarżący winien brać pod uwagę warunki lokalne panujące w Gminie Kozłów, gdzie zwierząt bezdomnych jest bardzo mało, a co za tym idzie konieczność podjęcia działań wskazanych w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt jest niewiele. Nadto w okolicy Gminy Kozłów brak podmiotów, które zajmują się odławianiem zwierząt bezdomnych i z tej przyczyny podmiot taki jest wyszukiwany ad hoc w przypadku pojawienia się zwierząt bezdomnych. Wyżej wskazany sposób realizacji obowiązków wynikających z ustawy pozwala zminimalizować ich koszty, a nadmienić należy, iż Gmina Kozłów nie należy do gmin zamożnych. Podejmowane były rozmowy z firmą zajmującą się bezdomnymi zwierzętami, jednakże roczna opłata za obsługę (swoisty abonament) wynosiła ok. 20.000 zł. Gminy Kozłów nie stać na taki wydatek, albowiem musi ona realizować szereg zadań o zasadniczym znaczeniu dla jej mieszkańców w postaci budowy dróg (asfaltowych i szutrowych), utrzymania wodociągu, szkoły, ośrodka zdrowia oraz transportu dzieci do szkoły. W tej sytuacji realizowanie czynności ze zwierzętami bezdomnymi poprzez jednokrotne zlecenia do podmiotów trudniących się tym jest rozwiązaniem optymalnym. Odnośnie czynności wskazanych w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, które wykonywać winien lekarz weterynarii wyjaśnić należy, iż Gmina Kozłów to gmina wiejska stąd nie ma problemu z obsługą weterynaryjną. W sytuacji konieczności wykonania czynności przez lekarza weterynarii w stosunku do bezdomnego zwierzęcia lekarzowi takiemu zleca się określoną czynność w przypadku, gdy zachodzi taka potrzeba. Taka praktyka w zupełności sprawdza się na terenie Gminy Kozłów, albowiem zdarzeń z bezdomnymi zwierzętami jest bardzo niewiele. Odnośnie naruszenia art. 7 i 94 Konstytucji , art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez zawarcie w zaskarżonej uchwale zapisu o edukacji mieszkańców w zakresie właściwej i odpowiedzialnej wskazać należy, iż zapis § 3 ust. 2 lit. e Programu nie ma charakteru dyrektywalnego, a jednie stanowi postulat, zatem już na tej tylko podstawie można twierdzić, iż nie ma on charakteru normy prawa miejscowego. Z drugiej zaś strony zapisowi temu nie można odmówić pozytywnego i pożądanego społecznie charakteru. Zapis ten nie jest zapisem, który implikowałby jakiekolwiek negatywne skutki dla Gminy Kozłów, czy innych podmiotów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz.U. z 2017, poz. 1369, oznaczana dalej jako p.p.s.a. ), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Z uwagi na treść art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2017 r., poz. 935), którą znowelizowano między innymi przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm. ), stan faktyczny niniejszej sprawy należy oceniać na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. obowiązujących w dacie wniesienia skargi. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Z art. 3 § 2 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne orzekają m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5). Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są akty prawa miejscowego. Z treścią tego przepisu koresponduje regulacja art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednol. Dz.U.z 2016, poz.446 – dalej u.s.g.) , w myśl której radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do wydawania takich aktów, a jedynie jest opisem zakresu uprawnień prawotwórczych organów jednostek samorządu terytorialnego. Stanowienie prawa miejscowego przez gminę wymaga upoważnienia ustawowego, co wynika z art. 40 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. oraz ustaw szczególnych. Takim aktem prawa miejscowego jest zaskarżona uchwała, która została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 11a z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt ( tekst jednol. Dz. U. z 2013 r. poz. 865 z późn zm. u.o.z.). Wiążącym przedmiotem zaskarżenia jest zatem akt prawa miejscowego – uchwała Nr XXVI/1692017 Rady Gminy Kozłów z dnia 20 marca 2017 r., w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kozłów w 2017 r. Takiego wiążącego charakteru nie mają natomiast wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna, co oznacza że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny podnoszonych w niej zarzutów (tak trafnie np. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 31 maja 2011r., sygn. akt II SA/Kr 85/11, zam. zb. LEX nr 896586). Skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu albowiem prokurator ma legitymację do zaskarżenia aktu prawa miejscowego (art. 8 §1 p.p.s.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a.). Artykuł 53 § 3 p.p.s.a. nie wprowadza terminu do wniesienia przez prokuratora skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Z art. 52 § 1 p.p.s.a. wynika również brak obowiązku po stronie prokuratora wyczerpania trybu przesądowego przed wniesieniem skargi. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Jednakże na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., w myśl którego w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że tylko każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś (w:) T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Ustawa o ochronie zwierząt reguluje postępowanie ze zwierzętami kręgowymi, w tym zwierzętami kręgowymi wykorzystywanymi w celach naukowych lub edukacyjnych w zakresie nieuregulowanym w ustawie z dnia 15 stycznia 2015 r. o ochronie zwierząt wykorzystywanych do celów naukowych lub edukacyjnych (art. 2 ust. 1 u.o.z.). Jak wynika z art. 4 pkt 16 u.o.z., ilekroć ustawie jest mowa o "zwierzętach bezdomnych" - rozumie się przez to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. W pozostałych punktach art. 4 u.o.z. zdefiniowano szereg innych pojęć używanych w przedmiotowej ustawie, w tym znaczenie terminów " zwierzęta domowe" i "zwierzęta gospodarskie". Ilekroć w ustawie jest mowa o "zwierzętach domowych" - rozumie się przez to zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (pkt 17), natomiast "zwierzęta gospodarskie" – to takie zwierzęta w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (pkt 18). Artykuł art. 11 ust. 1 u.o.z. stanowi, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Stosownie do art. 11a u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z treścią art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W myśl art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Stosownie do art. 11 ust. 3 i 3a u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie. Jak wynika z art. 11 ust. 4 u.o.z., realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Ponadto z art. 11 ust. 3 u.o.z., ustanawiającego zakaz odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt (poza sytuacją gdy zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt) wynika, że odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a. W tym zakresie należy też uwzględnić rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz.U. Nr 116, poz.753 ), które wydano z upoważnienia zawartego w art. 11 ust. 2 u.o.z. Z powołanych wyżej przepisów prawa materialnego jednoznacznie wynika, że uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowana jest obowiązkowo i powinna zawierać wszystkie elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z. oraz art. 11a ust. 5, ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposobu postępowania w określonych sytuacjach, podmiotów odpowiedzialnych za realizację poszczególnych zadań, a także wysokości środków i sposobu finansowania programu. Charakter normatywny uchwały rady gminy w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi był przedmiotem licznych wypowiedzi orzecznictwa. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 20116 r., II OSK 3245/14 ( zam. zb. LEX nr 2199460 ), w którym wywodząc iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego, jednocześnie zwrócono uwagę na specyficzny i zróżnicowany charakter normatywny takiego aktu, zawierającego normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Jak podano " Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy." Interpretacja postanowień art. 11a u.o.z. powinna następować z uwzględnieniem wykładni gramatycznej oraz funkcjonalnej, systemowej i historycznej oraz dyrektyw dotyczących ich wyników. Z uwagi na znacznie i cele programu, jakie stanowi zapewnianie rzeczywistej opieki bezdomnym zwierzętom na terenie gminy oraz wyłapywanie takich zwierząt, uwzględniając też szeroki krąg adresatów programu nieodzownym jest przyjęcie, że tylko program skonkretyzowany może owe cele realizować. Jeżeli nawet terminologia używana przez ustawodawcę w przepisie art. 11a ust. 2 pkt 1,3,4,6 i 8 u.o.z. nie jest tożsama z przewidzianą w pkt 7, to właśnie wykładnia celowościowa nakazuje wszystkie regulacje postrzegać jednakowo i kompleksowo, jak zbiór konkretnych wskazań skierowanych do mieszkańców i właściwych podmiotów na tyle sprecyzowanych, by ich wykonanie było możliwe. Z tych właśnie powodów w programie należy wskazywać nie tylko konkretne gospodarstwo rolne, w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, ale również konkretne schroniska dla zwierząt w którym gmina zapewnia miejsce dla bezdomnych zwierząt, konkretny podmiot zajmującego się odławianiem bezdomnych zwierząt, konkretne schroniska dla zwierząt dokonującego obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt, konkretny podmiot, który będzie realizował zadanie związane z usypianiem ślepych miotów oraz konkretny podmiot zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program i jego realizacja niewątpliwie wymaga uprzedniego zawarcia stosownych umów. Tak skonkretyzowanych elementów obligatoryjnych w zaskarżonej uchwale zabrakło, co stanowi o istotnym naruszeniu art. 11a ust. 2 pkt 1,3,4,6, i 8 u.o.z., albowiem bez tego rzeczywiste wykonywanie Programu staje się iluzoryczne. Zarzuty skargi dotyczące powyższego są zatem zasadne. Podobnie, trafny jest zarzut naruszenia w sposób istotny art. 11a ust. 5 u.o.z. w zakresie, w jakim nie określono w uchwale sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację programu. Nie stanowią bowiem pełnej realizacji dyspozycji tego przepisu postanowienia § 13 i § 14. Powołany wyżej przepis ustawy stanowi wprost , że program, o którym mowa w ust. 1 zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Pozostawienie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym z wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu dopiero w później zawieranych umowach, narusza przepisy prawa. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań z konkretnym sposobem ich wydatkowania już w programie pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją. Powyższe również należy uznać, za gwarancję faktycznego wykonania poszczególnych zadań, które są liczne. Tylko taka regulacja czyni też możliwym rzeczowe wykonanie kompetencji przyznanej ustawą podmiotom uprawnionym do opiniowania programu. Brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego w tym zakresie stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Skoro ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, które są niezbędne w uchwale regulującej przedmiotową kwestię, w tym zawarł w analizowanym przepisie bezwzględny wymów określenia wysokości i sposobu wydatkowania związanych z nim środków, to tego rodzaju postanowienia obligatoryjnie winny się znaleźć w zaskarżonej uchwale, a jest ich brak. Również w tym przypadku waga uchybień uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Niezależnie od zarzutów skargi należy wskazać, że narusza art. 11a ust. 2 u.o.z. treść § 3 zaskarżonej uchwały. Sformułowany w tym paragrafie zapis nie stanowi przy tym prostego powtórzenia przepisów ustawy. W §1 zaskarżonej uchwały określono zadania uznane za priorytetowe, pomimo że wszelkie zadania wymienione przez ustawodawcę - poza fakultatywnymi – mając równorzędną wagę. Nie jest jednak wykluczonym by wskazanie na priorytety odczytywać, jako wynikające ze stosunków miejscowych i przeprowadzonych analiz zapotrzebowanie w zakresie konkretnych zadać, w ślad za czym można by uznać za celowe rozdysponowanie środków finansowych na poszczególne zadania, w taki a ni inny sposób podany w uchwale. Tak jednakże ów przepis nie został skonstruowany oraz powiązany, co stanowi istotne naruszenie prawa. Niezasadnie wskazuje natomiast skarżący na brak podstaw do uznanie, że §12 narusza przepisy ustawy, albowiem w dacie podjęcie zaskarżonej uchwały przepisy uległy zmianie w relacji do poprzednio obowiązujących, które nie pozwalały na zamieszczenie w programie takich postanowień. Przepisowi § 11 ust. 2 u.o.z. poprzez użycie słowa " w szczególności" ustawodawca nadał charakter otwarty, co umożliwia wprowadzenie do programu zapisu o działaniach edukacyjnych w zakresie ochrony zwierzą. W kwestiach proceduralnych, obok zagadnień normowanych przepisami ustawy o samorządzie gminnym, należy mieć na uwadze art. 11a ust. 6 – 8 u.o.z., w których zawarto przepisy szczególne dotyczące trybu opracowywania programu. I tak, projekt programu przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), który najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje go do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. Podmioty te w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu wydają opinie o projekcie, przy czym niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. Wskazana procedura jest przejawem zasad współdziałania wyrażonych w art. 1 ust. 3 u.o.z. i art. 3 u.o.z. Uwzględniając przedłożone na wezwanie Sądu dokumenty obrazujące procedurę, w jakiej opracowano i uchwalono programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kozłów w 2017 r. nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia istotnego naruszenia trybu. W szczególności nie stanowi podstawy do powyższego nieuwzględnienie w programie niektórych opinii podmiotów uprawnionych, albowiem stanowisko nie jest dla organu gminy wiążące. Mając jednakże na uwadze, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza przepisy prawa materialnego stwierdzono jej nieważność w całości – jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 147 §1 p.p.s.a.