II SA/Kr 1215/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Mirosław Bator (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 maja 2009r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania skargę oddala II SA/Kr 1215/09 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 57 ust.7 w związku z art. 59 f ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt. 1 art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) nałożył na inwestora Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" z siedzibą przy ul. [...] w K., obowiązek wpłacenia kary w wysokości 10 000 złotych z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr "1" obr. [...] przy ul. [...] w K. z naruszeniem przepisu art. 55 - bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Wnioskiem z dnia 7 lutego 2005 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie opisanego na wstępie obiektu. W wyniku kontroli przeprowadzonej przy udziale inwestora w dniu 1 kwietnia 2005r. ustalono, że budowa przedmiotowego obiektu została zakończona, a obiekt jest nielegalnie użytkowany. Przedmiotowy obiekt został zrealizowany na podstawie decyzji Urzędu Miasta K. z dnia [...].07.1993r. znak: [...] oraz decyzji z dnia [...].05.1993r. znak: [...] w zakresie sieci uzbrojenia terenu. Fakt użytkowania obiektu Inwestor potwierdził w protokole z kontroli z dnia 1 kwietnia 2005r. W tym stanie rzeczy, organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek wpłacenia kary w wysokości 10.000 złotych z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego budynku. Zażalenie na to postanowienie złożyła Spółdzielnia "[...]", wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz umorzenie prowadzonego postępowania w zakresie nałożenia grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania budynku. Decyzji pierwszoinstancyjnej zarzucono nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku na niewłaściwy podmiot. Własność przedmiotowego budynku została zgodnie z umową przeniesienia własności działki budowlanej oraz własności domu jednorodzinnego z dnia [...] października 1995 r. przeniesiona na R. Z.. Zdaniem strony skarżącej to nowy właściciel zobowiązany jest do wykończenia budynku i dopełnienia formalności związanych z jego zasiedleniem. Postanowieniem z dnia 14 maja 2009r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 123 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 z późniejszymi zmianami) oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy odmówił słuszności argumentom strony skarżącej, że to właściciel budynku powinien wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie w przypadku zamiaru wcześniejszego przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu. Organ wskazał, że regulacja art. 57 ust. 1 prawa budowlanego wyraźnie wskazuje, że to inwestor może jak i ma obowiązek wystąpić z wnioskiem o pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że inwestorem przedmiotowego budynku mieszkalnego jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Obecny właściciel w/w budynku mieszkalnego mógłby wystąpić z przedmiotowym wnioskiem jedynie w przypadku przeniesienia na niego, w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane, decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wydania mu wszelkich dokumentów związanych z budową. Z akt sprawy wynika, iż takie przeniesienie decyzji pozwolenia na budowę nie miało miejsca. Wobec powyższego, to Spółdzielnia jest jedynym podmiotem, który odpowiada za skutki przystąpienia do użytkowania obiektu przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o umorzenie prowadzonego przeciwko Spółdzielni "[...]" postępowania w zakresie nałożenia grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania budynku. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie art. 57 ust. 7 prawa budowlanego, a także naruszenie prawa procesowego tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 Kpa polegające na braku logicznego uzasadnienia postanowień obu instancji. Strona skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 77 § 1 kpa poprzez nie zbadanie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenia dla rozstrzyganej sprawy. Zdaniem strony skarżącej odpowiedzialność z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu ponosi podmiot, który faktycznie rozpoczął użytkowanie obiektu bez zezwolenia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skarga nie jest zasadna. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006 Nr 156 poz. 1118) nakłada na inwestora obowiązek zawiadamiania organów nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Zgodnie z art. 54 powołanej ustawy do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem przepisów art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji. W myśl art. 57 ust. 6 ustawy wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Z kolei art. 57 ust. 7 stanowi, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Sankcję finansową z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wprowadzono w celu wyeliminowania patologicznej sytuacji, w której obiekty budowlane są od dawna użytkowane, podczas gdy w sensie prawnym nadal są one w trakcie budowy, ponieważ nie złożono skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) lub nie uzyskano pozwolenia na użytkowanie (art. 55). W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego ma obowiązek nałożyć na użytkownika karę (por.: R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2005, s. 245). W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że strona skarżąca przystąpiła do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W tej sytuacji na podstawie wyżej powołanych przepisów prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego, były zobligowane do wymierzenia kary w wysokości określonej w przepisach prawa. Przedmiotowy obiekt to budynek mieszkalny jednorodzinny, zatem zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane zaliczony został do I kategorii obiektów budowlanych - budynki mieszkalne jednorodzinne. Opłata legalizacyjna w sposób prawidłowy obliczona został według wzoru podanego w art. 59 f ust. 1 powołanej ustawy. W ocenie Sądu za niezasadne uznać należy podnoszone w skardze twierdzenia, że to nowy właściciel budynku ponosi odpowiedzialność z tytułu nielegalnego użytkowania budynku. Jak wynika z przepisu art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane rozpocząć można na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Adresatem tej decyzji jest inwestor. Nie może więc budzić żadnych wątpliwości, iż kształtuje ona status prawny (prawa i obowiązki) jej adresata w całym procesie budowlanym, tj. od momentu jego rozpoczęcia (czynności poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych - vide Rozdział 4 ustawy), aż do momentu jego zakończenia (vide Rozdział 5 ustawy Prawo budowlane "Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych"). Przepis art. 36 tej ustawy, jako przepis szczególny w stosunku do przepisu art. 107 kpa, określa wymogi (składniki) decyzji o pozwoleniu na budowę. W pkt 5 stanowi on o zamieszczeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę, informacji o obowiązkach i warunkach wynikających z art. 54 lub art. 55. W związku z powyższym, skoro to adresat decyzji o pozwoleniu na budowę jest zobowiązany spełnić określone nią, a wynikające z przepisów obowiązującego prawa obowiązki i warunki określone przepisami art. 54 lub art. 55 ustawy, to również, tylko on ponosić może konsekwencje ich zaniechania. Tryb i zasady realizacji tychże obowiązków szczegółowo określają przepisy art. 54 i następne ustawy Prawo budowlane (...) Skoro bowiem stroną postępowania sprawie o pozwolenie na użytkowanie obiektu jest inwestor, to tylko on może być adresatem decyzji wydanej w tym przedmiocie, w tym również decyzji, która jest wydawana w przypadku wymierzenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu z naruszeniem przepisu art. 54 i art. 55 (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11.07.2006r. II SA/Lu 499/06). Wbrew wywodom skargi nie ma zatem wątpliwości co do tego, że podmiotem czynu karalnego określonego w art. 57 ust. 7 prawa budowlanego jest inwestor – w tym wypadku Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Dlatego też uznać należy, że nie mają istotnego znaczenia w sprawie podnoszone w skardze okoliczności, iż nieruchomości została sprzedana, a złożony przez stronę skarżącą wniosek o pozwolenie na użytkowanie wynikał jedynie z harmonogramu inwestycji i pozostał bez związku z ewentualnym wcześniejszym nielegalnym użytkowaniem budynku. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, nowy właściciel budynku mógłby wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie obiektu, w sytuacji przeniesienia na niego - w trybie art. 40 prawa budowlanego - decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wydaniu mu wszelkich dokumentów związanych z budową. Na marginesie wskazać należy, że w rozpatrywanej sprawie, nie było przeszkód by wraz ze zbyciem przedmiotowego budynku, Spółdzielnia "[...]" przeniosła na nowego właściciela decyzję o pozwoleniu na budowę. Do takiego przeniesienia decyzji jednak nie doszło. Wobec zatem spełnienia przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 57 ust. 7 ustawy prawo budowlane nałożenie na stronę skarżącą kary z tytułu użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na użytkowanie było uzasadnione. Biorąc pod uwagę powyższe skargę jako bezzasadną należało oddalić na podstawie przepisu art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.