II SA/Kr 1217/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2017 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] M. O. - K. sprawy ze skargi M. B. – J. i J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 sierpnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących M. B. – J. i J. J. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 10 października 2014 r. Nr [...] Wójt Gminy M. nakazał właścicielom działki nr [...] położonej w miejscowości M. – J.J. oraz M.B.-J. przywrócenie terenu w odległości 4 metrów od ogrodzenia z działką nr [...] na całej długości nasypu na w/w działce do stanu poprzedniego, poprzez usunięcie nawiezionej ziemi, która jest przyczyną zakłócenia stosunków wodnych na działkach sąsiednich. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. W dniu 14 stycznia 2016 r. M.B.-J. oraz J.J. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. (decyzja w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą). Wskazano, że wykonanie decyzji Wójta może doprowadzić do zawalenia się posadowionego na ich działce budynku, czyli spowodowania katastrofy budowlanej, względnie sprowadzenia bezpośredniego niebezpieczeństwa zawalenia się budowli lub osunięcia ziemi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 8 kwietnia 2016 r. znak [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia 10 października 2014 r. Nr [...] . W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. (dalej: PINB) wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] w M. realizowanego niezgodnie z warunkami decyzji pozwolenia na budowę. Dnia 9 czerwca 2015 r. organ ten wydał postanowienie nr [...] o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] w M. , realizowanych z istotnym odstępstwem projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją pozwolenia na budowę Nr [...] znak: [...] wydaną przez Starostę K. w dniu 21 grudnia 2009 r. Kolegium wskazało na zapisy uzasadnienia decyzji PINB z dnia 9 czerwca 2015 r., gdzie stwierdzono, że zagospodarowanie terenu w zakresie ukształtowania terenu działki nr [...] jest niezgodne z warunkami pozwolenia na budowę. PINB wskazał także na to, że teren działki został wyskarpowany i widoczne jest znaczne nawiezienie ziemi. Ze względu na powyższe Wójt Gminy M. dnia 14 lipca 2014 r. wszczął postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych na dz. nr [...] w M , w wyniku wykonania nasypu ziemnego na dz. nr [...] w M. , a które zakończyło się wydaniem decyzji z dnia 10 października 2014 r. Nr [...] . Jednocześnie PINB podkreślił, że wstrzymanie przez niego robót budowlanych nie odnosi się do decyzji Wójta Gminy M. z dnia 10 października 2014 r. Nr [...] nakazujących Państwu J. wykonania określonych robót. Zdaniem SKO z powyższego wynika, że organ nadzoru budowlanego nie zakwestionował usunięcia z działki nr [...] nawiezionej ziemi, co oznacza, że decyzja z dnia 10 października 2014 r. Nr [...] nie jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. Po rozpoznaniu wniosku J.J. i M.B.-J. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 5 sierpnia 2016 r., znak[...] działając na podstawie art. 127 § 3, art. 157, art. 158 § 1 w zw. z art.156 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz.23). Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium podzieliło stanowisko poprzednio orzekającego składu Kolegium, iż decyzja Wójta Gminy M. z dnia 10 października 2014 r. Nr [...] nie jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., jak również żadną inną wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Odwołujący wskazali, że decyzja Wójta Gminy M. jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., czyli decyzja w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Przesłanka ta dotyczy takich sytuacji, gdy karą jest zagrożony nie sam fakt podjęcia rozstrzygnięcia, ale przystąpienie do jego realizacji. Do zakresu pojęcia "czyn zagrożony karą" zaliczyć trzeba przede wszystkim te czyny, które są zagrożone sankcją karną przewidzianą w kodeksie karnym, kodeksie karnym skarbowym, kodeksie wykroczeń oraz w innych przepisach pozakodeksowych. M.B.-J. i J.J. wskazali, że wykonanie przez nich obowiązku przywrócenia nasypu do stanu poprzedniego może doprowadzić do zawalenia się budynku znajdującego się na działce nr [...] . Niemniej jednak twierdzenie to nie zostało wykazane dowodem, który jednoznacznie potwierdzałby, iż wykonanie decyzji wójta Gminy M. spowoduje katastrofę budowlaną. Następnie powołano się na postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie robót budowlanych prowadzonych z istotnym odstępstwem projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją pozwolenia na budowę Nr [...] znak: [...] . W ramach tego postępowania stwierdzono, iż zagospodarowanie terenu w zakresie ukształtowania terenu działki nr [...] jest niezgodne z warunkami pozwolenia na budowę: teren działki został wyskarpowny i widoczne jest znaczne nawiezienie ziemi. Powtórzono, iż organ nadzoru budowlanego nie zakwestionował obowiązku usunięcia z działki nr [...] nawiezionej ziemi, co oznacza, że decyzja z dnia 10 października 2014 r. Nr [...] nie jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. Powyższa decyzja Wójta Gminy M. nie jest obarczona żadną z pozostałych wad nieważności z art. 156 k.p.a., tj.: została wydana przez właściwy (w znaczeniu właściwości miejscowej, rzeczowej i instancyjnej) organ; wydana została na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne; nie narusza rażąco przepisów prawa; sprawa nakazania właścicielom działki nr [...] w M. przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie nie została poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną; decyzja została skierowana do osób będących stronami w sprawie; decyzja jest wykonalna; nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Mając powyższe na względzie Kolegium wskazuje, iż decyzja z dnia 10 października 2014 r. Nr [...] nie jest obarczona wadą nieważności z art. 156 k.p.a. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M.B.-J. i J.J. , zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, a to: 1) art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż decyzja Wójta Gminy M. z dnia 10 października 2014 roku, nr [...] ("Decyzja Wójta") nie jest dotknięta wadą wskazaną w powołanym przepisie; 2) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że decyzja Wójta jest wykonalna pomimo iż w praktyce decyzja Wójta nie może zostać wykonana z przyczyn technicznych; 3) art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania rozpoznawczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności Decyzji Wójta; 4) art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego dla ustalenia, czy Decyzja Wójta dotknięta jest wadą nieważności; 5) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; 6) art. 75 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności Decyzji Wójta, w szczególności o dopuszczenie dowodów z zeznań świadka Pana B.S. oraz opinii biegłego ds. budownictwa na okoliczność ustalenia, czy wykonanie obowiązku nałożonego Decyzją Wójta może mieć wpływ na statykę oraz konstrukcję budynku posadowionego na naszej działce, a tym samym czy może ono prowadzić do powstania katastrofy budowlanej albo przynajmniej jej zagrożenia; 7) art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż twierdzenie Skarżących, że wykonanie obowiązku przywrócenia nasypu do stanu poprzedniego może doprowadzić do zawalenia się budynku znajdującego się na działce nr [...] "nie zostało wykazane dowodem, który jednoznacznie potwierdzałby, iż wykonanie decyzji Wójta Gminy M. spowoduje katastrofę budowlaną" w sytuacji, w której do wniosku o stwierdzenie nieważności Skarżący załączyli m.in. pisemne stanowisko rzeczoznawcy budowlanego dr inż. architekta B.S. , zgodnie z którym "usunięcie nasypu nie jest możliwie, gdyż spowoduje zagrożenie dla statyki budynku i może doprowadzić do jego istotnego uszkodzenia, czyli katastrofy budowlanej (..)", a dowód ten nie został obalony żadnym dowodem przeciwnym; 8) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania państwa do obywateli na skutek nieprzeprowadzenia postępowania rozpoznawczego mającego na celu ustalenie, czy Decyzja Wójta dotknięta jest którąś z wad nieważności wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a.; 9) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu Zaskarżonej Decyzji do zarzutów podniesionych we wniosku o rozpoznanie sprawy, za wyjątkiem zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. Z uwagi na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie Zaskarżonej Decyzji w całości (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a), jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji SKO nr [...] z dnia 8 kwietnia 2016 roku oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na naszą rzecz kosztów niniejszego postępowania według norm przepisanych (art. 200 p.p.s.a.). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja tego samego organu naruszają przepisy postępowania w sposób, który powoduje konieczność ich uchylenia. Przede wszystkim należy wskazać, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą powodującą konieczność wznowienia postępowania. Została ona wydana na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ kolegialny czyli Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K . Zgodnie z art. 27 § 1a k.p.a. członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Tymczasem w wydaniu zaskarżonej decyzji brała udział T.P. , która była również członkiem składu orzekającego o wydaniu poprzedniej decyzji SKO tj. decyzji z dnia 8 kwietnia 2016 r. W myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Z kolei art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Już samo stwierdzenie wadliwego składu organu kolegialnego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji powodowało konieczność uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie powołanego wyżej przepisu. Przy dokonywaniu kontroli sądowoadministracyjnej stwierdzono jednak dalsze liczne uchybienia przepisom postępowania, które wymagały dodatkowo uchylenia decyzji SKO z dnia 8 kwietnia 2016 r. Poważne zastrzeżenia budzi kompletność akt administracyjnych przesłanych do WSA wraz z odpowiedzią na skargę. Przede wszystkim w aktach tych brak decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności - jest tylko kopia niepotwierdzona za zgodność, którą wnioskodawcy dołączyli do wniosku o stwierdzenie nieważności. Nie przesłano do Sądu akt poprzedzających wydanie tej decyzji. Biorąc pod uwagę, że podstawą wniosku o stwierdzenie nieważności było potencjalne zagrożenie katastrofą budowlaną, do oceny tej okoliczności mogłyby być przydatne np. protokół oględzin czy zdjęcia nieruchomości, o ile takie zostały wykonane w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z dnia 10 października 2014 r. Nr [...] . Na k. [...] akt administracyjnych przesłanych do WSA znajduje się pismo SKO z dnia 19 stycznia 2016 r. do Urzędu Gminy M. z prośbą o przesłanie całości oryginalnych akt sprawy. Na karcie kolejnej - noszącej numer 4 - znajduje się pismo Wójta Gminy M. o przesłaniu akt sprawy zawierających 82 kolejno ponumerowane karty w związku z zażaleniem B.H.-M. na niedoprowadzenie do wykonania decyzji ostatecznej z dnia 10 października 2014 r. Nr [...] Na k. [...] jest pismo Zastępcy Wójta Gminy M. z 22 stycznia 2016 r. o przesłaniu "oryginalnych akt sprawy" (24 karty) zawierające również informację, że "reszta w/w akt znajduje się w SKO [...] )". Ten ostatni numer sprawy pojawia się również w notatce urzędowej na k. [...] akt administracyjnych przesłanych do Sądu (obok numeru [...] ) - w notatce stwierdzono, że rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności Kolegium wykorzystało akta tych dwóch spraw. W notatce nie określono jednak choćby przedmiotu każdej z wymienionych spraw i całkowicie pominięto, w jakim zakresie te akta zostały wykorzystane. Jak wynika z powyższego nie sposób zweryfikować, jakim materiałem dowodowym dysponował organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji, co stanowi uchybienie przepisom postępowania związanym z koniecznością dokładnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego w sprawie. Uchybienie tym przepisom nastąpiło w sprawie wielokrotnie. W zaskarżonej decyzji zawarto stwierdzenie iż "M.B.-J. i J.J. wskazali, że wykonanie przez nich obowiązku przywrócenia nasypu do stanu poprzedniego może doprowadzić do zawalenia się budynku znajdującego się na działce nr [...] . Niemniej jednak twierdzenie to nie zostało wykazane dowodem, który jednoznacznie potwierdzałby, iż wykonanie decyzji wójta Gminy M. spowoduje katastrofę budowlaną". Po pierwsze: w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada ciężaru dowodu, a obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie spoczywa na organie administracji prowadzącym postępowanie. Po drugie zaś: Kolegium przy wydawaniu obu decyzji w sprawie całkowicie pominęło treść wniosku o stwierdzenie nieważności, w którym powołano się na dołączone do niego pismo kierownika budowy B.S. (k. [...] akt administracyjnych), gdzie w pkt 10 stwierdza się: "(...) usunięcie nasypu nie jest możliwe, gdyż spowoduje zagrożenie dla statyki budynku i może doprowadzić do jego istotnego uszkodzenia czyli katastrofy budowlanej (...)". Do dokumentu tego jednak Kolegium w żaden sposób się nie odniosło, zatem Sąd nie może stwierdzić, czy uznano go za niewiarygodny, czy też niewystarczająco jednoznacznie stwierdzający zagrożenie katastrofą budowlaną. We wniosku o stwierdzenie nieważności zaznaczono, że na wypadek uznania dołączonych do wniosku dokumentów za niewystarczające M.B.-J. i J.J. wnoszą o dopuszczenie dowodu z zeznań B.S. oraz z opinii biegłego do spraw budownictwa na okoliczność ustalenia, czy wykonanie obowiązku nałożonego decyzją może prowadzić do powstania katastrofy budowlanej lub stanu zagrożenia katastrofą budowlaną. Do tych wniosków dowodowych Kolegium jednak w żaden sposób się nie odniosło. Zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w poprzedzającej ją decyzji SKO z dnia 8 kwietnia 2016 r. stwierdzając brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji oparto się na rozumowaniu zamykającym się w dwóch zdaniach: "(...) organ nadzoru budowlanego nie zakwestionował obowiązku usunięcia z działki nr [...] nawiezionej ziemi. Powyższe oznacza, że decyzja z dnia 10 października 2014 r. Nr [...] nie jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.". Stwierdzenie takie budzi poważne wątpliwości. Jak słusznie zauważają skarżący PINB nie badał i nie mógł badać prawidłowości decyzji wydanej w trybie art. 29 ustawy Prawo wodne. Decyzja ta jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym, w dodatku została wydana przez organ niebędący organem nadzoru budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał kompetencji by orzekać o wstrzymaniu wykonania prac budowlanych w takim zakresie, w jakim wynika to z decyzji wydanej na podstawie Prawa wodnego. Takie stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu postanowienia PINB z dnia 9 czerwca 2015 r. (którego również tylko niepotwierdzona za zgodność kserokopia znajduje się w aktach sprawy) nie ma żadnego wpływu na ocenę zaistnienia przesłanki powołanej we wniosku o stwierdzenie nieważności. Sposób wnioskowania Kolegium, które wyłącznie na omawianej podstawie stwierdziło brak przesłanki zagrożenia katastrofą budowlaną nie może zyskać aprobaty. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium winno uwzględnić wszystkie wskazane wyżej uwagi. Przede wszystkim powinno orzekać w składzie zgodnym z wymogami k.p.a., powinno również zgromadzić komplet akt i właściwie je opisać, tak, aby istniała możliwość zweryfikowania materiału dowodowego, na którym opierał się organ przy wydawaniu orzeczenia. Sama zaś ocena zasadności wniosku, który zainicjował postępowanie nie może ograniczać się do zapoznania się z postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Istnienie bądź też nieistnienie zagrożenia katastrofą budowlaną powinno zostać ustalone ponad wszelką wątpliwość. Przy ustalaniu tej okoliczności można zwrócić się do organów nadzoru budowlanego, które są wyspecjalizowane w tym zakresie, należy również ocenić stanowisko kierownika budowy zawarte w piśmie z dnia 22 maja 2015 r. i ewentualnie przesłuchać go w charakterze świadka. Jeżeli takie dowody nie będą wystarczające dla ustalenia omawianej okoliczności, należy rozważyć zwrócenie się o wydanie opinii przez biegłego do spraw budownictwa. Dodatkowo trzeba zwrócić uwagę, że w skardze do WSA M.B.-J. i J.J. powołali kolejną podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, jaką jest jej niewykonalność (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Również i ta okoliczność winna zostać rozważona w ponownie prowadzonym postępowaniu. Biorąc powyższe pod uwagę z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zakresie dotyczącym postępowania wyjaśniającego tj. naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a., zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja tego samego organu podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.s.a. Ponadto, jak już wcześniej stwierdzono, zaskarżona decyzji podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.