II SA/Kr 1218/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2012 r. sprawy ze skargi K.T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 17 maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział działki skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. w postanowieniu w [...] marca 2012 r., na podstawie art. 61 a Kpa w związku z art. 97 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U z 2004 r., Nr 261, póz. 2603 z późn. zm.) - po rozpatrzeniu wniosku K.T. z 3 marca 2011 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Z. z [...] września 2007r, znak: [...] zatwierdzającej podział działki nr ew. [...] na działki ew. nr [...] o pow. 0,0228 ha oraz nr [...] o pow. 0,0055 ha . W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z [...] lutego 2011 r. Kolegium po uprzednim wszczęciu postępowania z wniosku K.T. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji umorzyło go z uwagi na fakt, że K.T. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym w/w decyzją. Kolegium wyjaśniło w uzasadnieniu swojej decyzji, że nieruchomość na której posadowiony jest budynek stanowiący uprzednio współwłasność kilku właścicieli została podzielona na działki o nr ew. [...] i [...] stanowiące współwłasność K.T. oraz jej dzieci i na działki o nr Ew[...] i [...] stanowiące w chwili dokonywania zaskarżonego obecnie podziału własność. R.P. . Następnie jedna z nowo wydzielonych działek tj. działka ew. nr [...] przeszła na własność Hotelu "[...] Spółka z o.o. z siedzibą w L. . Budynek posadowiony na tej nieruchomości również nie pozostaje we współwłasności K.T. i R.P. , gdyż jego współwłasność została zniesiona, o czym świadczy dołączone do akt sprawy postanowienie Sądu Rejonowego w Z. z 20 listopada 2001 r., sygn. akt [...] wraz z odpisem ugody zawartej przez strony tego postępowania. Obecnie R.P. jest wyłącznym właścicielem części tego budynku, położonej na działkach stanowiących w chwili podziału jego wyłączną własność, druga część budynku stanowi współwłasność K.T. oraz R. i A.T. Decyzja powyższa jest ostateczna. Zdaniem organu K.T. oparła swój ponowny wniosek na tej samej podstawie prawnej. Nie zmienił się również stan faktyczny sprawy. Powyższe wyklucza dokonywanie oceny decyzji z [...] września 2007 r. pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa, gdyż w prawie administracyjnym obowiązuje generalna zasada stabilności decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 §1 Kpa. K.T. wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy. Zarzuciła, że w piśmie z 31 października 2011 r. domagając się powtórnego wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji przedłożyła dodatkowo nowe dowody, z których wynika, że zostały wydane dwie prawomocne decyzje na podział tej samej działki tj. dz. ew. nr [...] obr.[...] w Z. . Ponadto udowodniła swój interes prawno-rzeczowy, gdyż przedłożyła nowe dowody w postaci umowy zamiany działki ew. nr [...] w obr. [...] w Z. z 25 czerwca 2004r. oraz umowy sprzedaży Hotelowi "[...] " w L. działek o nr [...] i [...] z 17 listopada 2010 r. Poinformowała również, że z powództwa rodziny T. pod sygn. [...] toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym w Z. , o ustalenie nieważności umowy zamiany działek, a także, że w sprawie dot. sprzedaży ww. działek toczy się postępowanie przed [...]Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. postanowieniem z [...] maja 2012 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 127 § 3 Kpa w związku z art. 97 ust. 1 o gospodarce nieruchomościami utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Kolegium. W uzasadnieniu organ podzielił ustalenia zawarte w postanowieniu z [...] marca 2012 r. Podkreślił, że K.T. nie przedstawiła żadnych dowodów, które potwierdzałyby, że posiada interes prawny do żądania stwierdzenia nieważności w/w. decyzji Burmistrza Miasta Z. z [...] września 2007r., znak: [...]. Kolegium wyjaśniło, że złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Przeszkody do jego prowadzenia mogą mieć charakter przedmiotowy, albo podmiotowy. Do tych ostatnich należy m.in. brak legitymacji czynnej po stronie wnioskodawcy. Dokumenty przedłożone przez wnioskodawczynię nie wnoszą w tym zakresie niczego nowego do sprawy, a przeciwnie potwierdzają jedynie, że w chwili wydawania ww. decyzji nie przysługiwał jej tytuł prawny do nieruchomości objętej podziałem. Organ podkreślił, że decyzją z [...] lutego 2011 r. zostało umorzone postępowanie z wniosku K.T. z uwagi na fakt, że nie przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniu zakończonym w/w decyzją. K.T. oparła swój wniosek z 3 marca 2011 r. na tej samej podstawie prawnej. Nie zmienił się również stan faktyczny sprawy. Oznacza to, że wydanie ponownej decyzji w tej samej sprawie stanowiłoby przesłankę do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Powtórne rozpatrzenie sprawy opartej na tożsamej podstawie prawnej i faktycznej, dotyczącej tego samego przedmiotu rozumianego jako interes prawny, który po wydaniu decyzji staje się prawem nabytym, danego podmiotu, a także dotyczącej tych samych podmiotów, stanowi obejście regulacji prawnej przewidzianej w art. 16 § 1 k.p.a., statuującej zasadę trwałości decyzji administracyjnej i jest niedopuszczalne. K.T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. . Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - art. 28 kpa poprzez jego błędną wykładnię, w sytuacji gdy przed Sądem Rejonowym w Z. toczy się do sygn. [...] sprawa z powództwa skarżącej o stwierdzenie nieważności umowy zamiany z 25 czerwca 2004 r., a uwzględnienie tego powództwa oznaczałoby, że skarżąca nie przestała być właścicielka działki nr[...] , co oznacza, że sprawa dotyczy jej interesu prawnego; - art. 157 § 2 kpa poprzez bezpodstawną odmowę jego zastosowania w sytuacji gdy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Z. z [...] września 2007 r., a o stwierdzenie nieważności wstąpiła strona postępowania. Skarżąca wniosła o "stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i uchylenie decyzji l instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Kolegium z 8 marca 2012 r." W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Organ podkreślił, że interesu prawnego do wszczęcia postępowania nie można wywodzić z postępowania wszczętego na wniosek skarżącej przed sądem powszechnym, albowiem zdarzenia przyszłe, przedmiotowo niepewne nie mogą przesądzać o istnieniu po jej stronie interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że skarga nie jest zasadna gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z [...] maja 2012 r., znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie z [...] marca 2012 r. orzekające o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Z. z [...] września 2007 r, znak: [...] . Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych - art. 16 § 1 kpa. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie względem niego wykładni rozszerzającej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 kpa). Od dnia 11 kwietnia 2011 r. na skutek nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzonej ustawą z 3. 12. 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, póz. 18) do postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zastosowanie znajduje art. 61 a § 1 kpa, zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Oznacza to, że wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie tego przepisu orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postanowienie jest więc wynikiem oceny możliwości prowadzenia postępowania w zakresie decyzji objętej wnioskiem. Podstawą odmowy wszczęcia postępowania, a wcześniej ostatecznej decyzji Kolegium z [...] lutego 2011 r. o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji było ustalenie, że skarżącej nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza Miasta Z. z 25 września 2007 r. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną jest każda strona postępowania, w którym wydano wadliwą decyzję, a także osoba, która nie jest stroną, ale decyzja została do niej skierowana. Ponadto należy stwierdzić, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Zasadne wydaje się przytoczenie wyroku NSA z 2 marca 2007 r., II OSK 347/06, gdzie podniesiono, że "nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 kpa, które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Nie zawsze bowiem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. W każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając sobie na pytanie, jakiego interesu prawnego, czy faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, to powinni też wyjaśnić skarżący, jako wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji". Skarżąca we wniosku o stwierdzenie nieważności z 2 grudnia 2011 r. odwołała się do swojego wniosku z 3 marca 2011 r. w którym domagała się stwierdzenia nieważności ww. decyzji z urzędu. Rozważając argumentację przedstawioną w tym piśmie uznać trzeba, że podstawę żądania stwierdzenia nieważności stanowił przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. rażące naruszenie przepisów: art. 7, art. 77 § 1 , art. 61 § 1 , art. 80, art. 107 § 3 Kpa oraz art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mimo, że wniosek ten został sporządzony przez profesjonalnego pełnomocnika nie zostało, wyjaśnione na czym polega naruszenie ww. przepisów. Ograniczono się bowiem jedynie do wskazania, że w decyzji jako działka do podziału została wskazana działka nr [...] podczas gdy wniosek złożony przez R.P. inicjujący to postępowanie dotyczył w istocie działki [...]. Wskazano również, że nie zostały zawiadomione wszystkie strony postępowania. Z kolei w piśmie z 17 lipca 2011 r. skarżąca podniosła, że winna być stroną tego postępowania, albowiem z racji posadowienia na działkach stanowiących własność jej i R.P. budynku mieszkalnego i jego specyficznej budowy jest ona nadal współwłaścicielem nieruchomości która była przedmiotem podziału. Wskazała również, że złożyła oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego 25 czerwca 2004 r., na mocy którego doszło do zamiany działek nr[...] i [...] , w rezultacie czego R.P. stał się właścicielem działki [...] Analiza dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych pozwala na ustalenie, że Burmistrz Miasta Z. w decyzji z [...] września 2007 r. omyłkowo wskazał, że zatwierdzeniu podlega podział działki nr [...] zamiast działki nr [...]. O tym, że doszło do oczywistej omyłki świadczy, w ocenie sądu, przedłożona mapa uzupełniająca z projektem podziału działki nr [...] . Nie ulega również wątpliwości, że w dacie wydania tej decyzji R.P. był jedynym właścicielem zarówno działki [...] jak i [...] , co wynika z zalegającego w aktach wypisu z rejestru gruntów. Dopiero na mocy umowy z 17 listopada 2010 r. działki [...] i [...] zostały sprzedane przez R.P. Hotelowi "[...] " Sp. z o.o. z siedzibą w L. . Brak jest zatem podstaw do uznania, że skarżąca posiada interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji zatwierdzającej podział działki [...]. Stanowiska takiego nie może zmienić fakt złożenia przez nią oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego w dniu 25 czerwca 2004 r. w formie aktu notarialnego mocą którego doszło do zamiany działek [...] i [...] . Kwestia skuteczności oświadczenia pozostaje poza oceną sądu w niniejszej sprawie, jednakże wskazania wymaga, że jego złożenie nie powoduje żadnych zmian własnościowych. Również wytoczenie powództwa o stwierdzenie nieważności umowy zamiany z 25 czerwca 2004 r. nie może stanowić uzasadnienia dla legitymacji skarżącej do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział. Wbrew twierdzeniom zawartym we wniosku o ponowne rozpatrzenie, skarżąca w niniejszej sprawie nie przedłożyła dodatkowo nowych dowodów z których wynikałoby, że zostały wydane dwie prawomocne decyzje na podział tej samej działki tj. działki nr [...] obr. [...] w Z. , w aktach zalega bowiem jedynie decyzja z [...] września 2007 r. Ponadto nawet gdyby sąd cywilny stwierdził nieważność umowy zamiany to i tak kwestia ta nie ma znaczenia, skoro, jak wskazano już wyżej, nr działki [...] został w decyzji z [...] września 2007 r. podany omyłkowo, a w istocie podziałowi uległa działka nr [...],. Podkreślenia wymaga, że w aktach sprawy znajduje się umowa sprzedaży działek nr [...] ,[...] , skoro zatem przedmiotem obrotu były obydwie te działki to należy uznać, że mimo braku sprostowania omyłki w oznaczeniu działki, w dokumentach prawidłowo odnotowano, że podziałowi uległa działka nr [...] . Powierzchnia działki nr [...] zarówno w umowie zamiany z 25 kwietnia 2004 r. jak i umowie sprzedaży z 17 listopada 2010 r. jest taka sama i wynosi 0,0004 ha. Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. , że skarżąca nie ma interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] września 2007 r. o zatwierdzeniu podziału działki nr [...] . Kwestia ta była już przedmiotem rozpoznania, gdyż decyzją z [...] lutego 2011 r., znak: [...] umorzono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Z. z [...] września 2007 r. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że dla oceny, czy żądanie wydania decyzji administracyjnej dotyczy sprawy już rozstrzygniętej w drodze decyzji administracyjnej, istotne znaczenie ma ustalenie tożsamości sprawy administracyjnej. Tożsamość sprawy jest wyznaczana przez element podmiotowy (ta sama strona lub strony postępowania) oraz elementy przedmiotowe - niezmieniony stan faktyczny, z którego wynikają prawa lub obowiązki stron oraz ta sama podstawa prawna rozstrzygnięcia (komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego R. Kędziora Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2008). Przyjąć zatem należy, że w niniejszej sprawie zachowana została tożsamość przedmiotowa i podmiotowa. Ponieważ już raz wszczęto na wniosek K.T. postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, a następnie, na skutek stwierdzenia braku po jej stronie interesu prawnego umorzono postępowanie, to nie może ona jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie. Skarżąca nie przedłożyła żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że obecnie ma już interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji. Ponieważ ocena legalności mającej podlegać stwierdzeniu nieważności decyzji z [...]września 2007 r. została już raz dokonana, to ponowne prowadzenie postępowania w tej sprawie stanowi o jego bezprzedmiotowości, bowiem wyklucza możliwość jego prowadzenia. Zasadnym było więc wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 kpa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji.