II SA/Kr 1225/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: NSA Jan Zimmermann (spr.) WSA (del.) Robert Sawuła Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Trzyciąż z dnia 10 sierpnia 2005 r. Nr XXXVI/178/05 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy Trzyciąż I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 11 ust. 1 pkt 5 lit. b, § 12 ust. 2 pkt 1, § 28 ust. 1 pkt 10, § 30 ust. 7 pkt 2, § 31 ust. 8 pkt 2, § 33 ust. 4 pkt 2, § 34 ust. 4, pkt 2 i § 42 ust. 4 pkt 4; II. w pozostałej części skargę oddala. II SA/Kr 1225/05 UZASADNIENIE Rada Gminy Trzyciąż podjęła w dniu 10 sierpnia 2005 r. Uchwałę Nr XXXVI/178/2005 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy Trzyciąż. Planem objęto 14 sołectw tej Gminy. W dniu 26 września 2005r. skargę na tę Uchwałę skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda Małopolski. Wniósł on o "unieważnienie" zaskarżonej Uchwały w częściach obejmujących: - obszar oznaczony w tekście uchwały oraz na rysunku planu symbolem MN2d położony w miejscowości Jangrot, - § 11 ust. 1 pkt 2 e, § 12 ust. 2 pkt. 1, § 11 ust. 1 pkt. 5b, § 28 ust 1 pkt. 10, § 30 ust. 7 pkt. 2, § 31ust. 8 pkt. 2, § 33 ust. 4 pkt. 2, § 34 ust. 4 pkt 2. W uzasadnieniu skargi napisano, że w zaskarżonej uchwale stwierdzono naruszenie trybu sporządzania planu określonego w art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. N4 80, poz. 717 z późn. zm. – cyt. dalej jako u.p.z.p.). W szczególności nie został zrealizowany wymóg art. 17 pkt. 7 b tej ustawy, zgodnie z którym projekt planu uzgadnia się z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków. Na podstawie art. 17 pkt. 7 b w/w ustawy i art. 20 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) Wójt Gminy Trzyciąż wystąpił do konserwatora zabytków o uzgodnienie projektu planu miejscowego. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił pozytywnie projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw gminy Trzyciąż (postanowienie z dnia 7 lutego 2005 roku). Wójt Gminy Trzyciąż po wprowadzeniu zmian do projektu planu, wystąpił ponownie do konserwatora zabytków o uzgodnienie fragmentu projektu planu,. Fragment ten obejmował teren dawnego zespołu dworsko-parkowego, zlokalizowanego w miejscowości Jangrot. Zapropono-wano zmianę przeznaczenia oraz zmianę sposobu zagospodarowania terenów tego zespołu, oznaczonego symbolem ZP na tereny zabudowy jednorodzinnej i mieszkaniowej - zagrodowej o symbolu MN2. Małopolski Wojewódzki Konserwator nie uzgodnił przedłożonej zmiany projektu planu (postanowienie z dnia 15 marca 2005 roku.). Organ nadzoru stwierdził brak uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem i tym samym naruszenie art. 17 pkt. 7 b ustawy. W § 11 ust. 1 pkt. 5 b tekstu uchwały zapisano ustalenia z zakresie ochrony przed zagrożeniem powodziami o treści: "Wznoszenie nowych obiektów budowlanych w obrębie terenów potencjalnie zalewowych i oznaczonych symbolem z indeksem X wymaga indywidualnego uzgodnienia projektu zabudowy dla terenów zalewowych z administratorem cieku." Analogiczne zapisy występują w: § 28 ust. 1 pkt. 10, § 30 ust. 7 pkt.2, § 31 ust. 8 pkt. 2, § 33 ust. 4 pkt. 2, § 34 ust.4 pkt. 2 i stoją one w sprzeczności z: art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o treści: "ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". Są one również sprzeczne z art. 15 ust. 2 w/w ustawy, który mówi, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różny zasadach zagospodarowania (pkt 1), granice i sposoby zagospodarowania terenów w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi (pkt 7), szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu (pkt 9). Ponadto zgodnie z art. 17 pkt. 7c u.p.z.p. oraz art. 4a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019), Dyrektor RZGW w Krakowie uzgodnił pozytywnie projekt planu, z zaleceniem uzupełnienia tekstu planu o zapis dotyczący konieczności wykonania operatu hydrologicznego dla terenów zalewowych, na podstawie którego określi się możliwości lokalizacji nowej zabudowy oraz ewentualne rozwiązania konstrukcyjno-budowlane (postanowienie z dnia 28 lutego 2005 r.). Tymczasem w planie miejscowym należy jednoznacznie ustalić sposób użytkowania oraz zasady i warunki zagospodarowania terenów, w tym terenów potencjalnie zalewowych. Warunek o konieczności wykonania operatu hydrologicznego nie został wprowadzony do tekstu planu. Zamieszczono natomiast zapisy, cytowane wyżej dotyczące konieczności uzgadniania projektu zabudowy z administratorem cieku. Zdaniem organu nadzoru umieszczanie norm otwartych, uzależniających realizację planu od przyszłych uzgodnień i opinii jest nieprawidłowe. Wskazany zapis przedmiotowej uchwały jest sprzeczny z obowiązującym porządkiem prawnym, w szczególności zaś z przepisem art. 2 ust. 1 ustawy "o zagospodarowaniu przestrzennym". Zgodnie z tym przepisem ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 2 ust. 1). Z kolei przepis art. 10 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustała się m. in. lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy, a także szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zasobów wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych. Zatem wszelkie normy dotyczące zasad zagospodarowania terenu, ustalające jego przeznaczenie, jak również formułujące warunki zabudowy dla danego obszaru winny znaleźć odzwierciedlenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Niedopuszczalnym zaś jest takie działanie rady gminy, które prowadzi do zamieszczania w treści planu miejscowego przepisów uzależniających podejmowanie tych czynności od przyszłych uzgodnień i na warunkach określonych przez inne organy w odniesieniu do obszaru objętego planem miejscowym. Kwestionowany zapis wprowadza dodatkową normę proceduralną, która będzie miała zastosowanie dopiero po uchwaleniu planu, już na etapie wydawania decyzji związanych z lokalizacją zabudowy. Tego rodzaju czynności winny być podejmowane na etapie konstruowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sam zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien zawierać w swej treści wyłącznie normy o charakterze materialnoprawnym. Zamieszczanie w treści planu norm otwartych odsyłających do odrębnych i nieprzewidzianych przepisami prawa procedur jest niedopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego i powoduje, iż zamieszczone w planie normy prawa materialnego stają się w ten sposób niedookreślone, a tym samym niemożliwe staje się jasne, nie budzące wątpliwości stosowanie ich w praktyce. Ponadto w § 11 tekstu uchwały zapisano ustalenia w zakresie ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego dotyczącego całego obszaru objętego planem, w tym: w ust. 1 pkt. 2e w/w paragrafu ,,zakaz lokalizacji nowych obiektów kubaturowych w strefie 30 m od granicy lasu", co jest sprzeczne z zapisem 32 ust. 4 pkt. 4 tekstu uchwały o treści: "obowiązuje utrzymanie pasa terenów niezabudowanych o szerokości co najmniej 20 m wzdłuż granicy kompleksu leśnego". W § 12 ust. 2 pkt. 1 oraz w § 42 ust. 4 pkt. 4 tekstu uchwały zapisano ustalenia dotyczące zakazu lokalizacji nowej zabudowy w terenach objętych ochroną krajobrazu, umieszczając odstępstwo od tego zakazu, o treści: "wyjątek stanowi pas o szerokości do 100 m, bezpośrednio przyległych do terenów budowlanych oznaczonych symbolami MU, MN1, MN1P, MN2, MN2P". Opisany w tekście uchwały pas terenu powinien zostać wyznaczony na rysunku planu, ponieważ zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt. 1 ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W odpowiedzi na skargę Gmina Trzyciąż wniosła o jej oddalenie. Podniesiono, że zmiana planu w części dotyczącej zespołu dworsko- parkowego w Jangrocie została uzgodniona przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W dniu 30.12.2004 r. Gmina Trzyciąż przedstawiła Małopolskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków pismo w sprawie uzgodnień projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zakreślając 21 dniowy termin na dokonanie uzgodnień. W dniu 26.01.2005 r. pismo to zostało uzupełnione o wniosek o uzgodnienie zmiany planu w zakresie zespołu dworsko — parkowego w Jangrocie. Zatem w dniu 27.01.2005 r. rozpoczął bieg 21 dniowy termin do dokonania uzgodnień. Termin bezskutecznie upłynął w dniu 17 lutego 2005 r., a zatem zgodnie z przepisem art. 25 ust 2 u.p.z.p. przyjęto, iż brak uzgodnień stanowi uzgodnienie projektu wraz ze zmianą dotyczącą zespołu dworsko-parkowego. Późniejsze otrzymanie (w dniu 29.03.2005r.) postanowienia Konserwatora pozbawione jest doniosłości prawnej i me ma znaczenia w sprawie. Gmina Trzyciąż wskazała również, że chybionym jest zarzut niemożności zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego norm otwartych. W szczególności w niniejszym przypadku zważenia wymaga okoliczność, że Dyrektor RZGW w Krakowie uzgodnił pozytywnie projekt, zalecając uzupełnienie jego treści o zapis dotyczący wykonania operatu hydrologicznego dla terenów zalewowych, na podstawie którego określi się możliwość lokalizacji nowej zabudowy oraz rozwiązania konstrukcyjno - budowlane. Warunek o konieczności wykonania operatu hydrologicznego nie został wprowadzony do planu gdyż, jak zaznaczył Dyrektor RZGW, w postanowieniu o uzgodnieniu planu brak podstaw prawnych do wprowadzenia takiego wymogu, ale podkreślić należy, że wprowadzenie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązku sporządzania operatu również stworzyłoby normę otwartą — uzależniającą standardy kształtowania zabudowy od przyszłej zawartości operatu. Gmina Trzyciąż zdecydowała się na zapis nie idący aż tak daleko, gdyż uzgodnienie projektu z administratorem cieku może obyć się bez konieczności wykonywania operatów, a zatem będzie dogodniejsze dla obywateli. W zakresie obszarów zalewowych stan faktyczny jest zmienny. Wprowadzenie do zapisów planu konieczności sporządzania operatu hydrologicznego byłoby wiążące nawet wówczas, gdy przyszłe prace melioracyjne spowodowałyby zniknięcie lub zmniejszenie zagrożenia zalewowego, a zmiana planu byłaby kosztowna i długotrwała. Tymczasem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie obszarów zalewowych w sposób wyczerpujący normuje wymagania i obowiązki stawiane stronie postępowania — w tym obowiązek uzgodnień z administratorem cieku. Dodano, że zapis § 32 ust 4 pkt 4 uchwały, nakazujący na terenach oznaczonych MP (teren zabudowy mieszkaniowej willowej) utrzymanie niezabudowanego pasa o szerokości min. 20 m wzdłuż granicy lasów, stanowi lex specialis wobec przepisu § 11 ust 1 pkt 2, który zakazuje lokalizowania obiektów kubaturowych w strefie 30 m od granicy lasów i który odnosi się do wszystkich pozostałych terenów. Zatem współistnienie tych przepisów nie rodzi sprzeczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądu administracyjnego sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, przy czym ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – cyt. dalej jako p.p.s.a.) określa kategorie naruszeń prawa, jakie powodują uwzględnienie skarg wnoszonych na niektóre formy działania administracji publicznej - w szczególności na decyzje administracyjne (art. 145), a wobec innych form ogranicza się do uregulowania sposobu uwzględnienia skargi (art. 146 – 150). Wobec formy uchwały organu gminy (w tym uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) cyt. ustawa stanowi, że uwzględnienie skargi następuje poprzez "stwierdzenie nieważności" uchwały albo przez "stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa", jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności (art. 147 § 1). Zacytowane przepisy dotyczące uchwał organów gminy winny być interpretowane łącznie z unormowaniami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. – cyt. dalej jako u.s.g.), gdyż dopiero ta ustawa określa stopień naruszenia prawa w uchwale, który odpowiada sankcji jej nieważności. Jest to "sprzeczność z prawem" (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Użyte tu słowo "sprzeczność" oznacza, że naruszenie prawa powinno być oczywiste i bezpośrednie (P. Chmielnicki w pracy zb.: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 545). Nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Sąd poddał analizie całą zaskarżoną uchwałę. Analizując jednak kolejne elementy skargi Wojewody Małopolskiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, co następuje. 1. Zgodnie z art. 25 u.p.z.p. wójt, burmistrz lub prezydent miasta ustala termin uzgodnień projektu planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia udostępnienia projektu (ust. 1), a nieprzedstawienie stanowiska w tym terminie uważa się za równoznaczne z uzgodnieniem (ust. 2). W analizowanej tu sprawie Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie dwukrotnie przedstawiał swoje stanowisko wobec projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy Trzyciąż. Po raz pierwszy było to uzgodnienie pozytywne z dnia 7 lutego 2005 r., po raz drugi negatywne – z dnia 15 marca 2005r. Drugie z tych uzgodnień zostało jednak dokonane po upływie 21-dniowego terminu, wyznaczonego przez Gminę Trzyciąż, który rozpoczął swój bieg w dniu 27 stycznia 2005 r. Z tego powodu Gmina Trzyciąż miała prawo nie wziąć pod uwagę drugiego uzgodnienia. Dlatego zarzut Wojewody, dotyczący fragmentu uchwały, mówiącego o obszarze MN2d (dawny zespół dworsko – parkowy) w Jangrocie nie jest trafny. 2. Nie jest również trafny zarzut Wojewody Małopolskiego, dotyczący nie uwzględnienia w kwestionowanym planie zawartego w uzgodnieniu z Dyrektorem RZGW w Krakowie wymogu wykonania operatu hydrologicznego. Niezależnie od tego, że we fragmencie skargi, poświęconym temu wątkowi Wojewoda Małopolski myli dwie ustawy: ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym i ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w piśmie Wojewody też mylnie datowanego na dzień 22 marca 2005 r., które miało wyjaśnić tę kwestię, powtórzono i potwierdzono błędne sformułowanie), słuszność ma Gmina Trzyciąż twierdząc, że wprowadzenie takiego operatu do planu stworzyłoby normę otwartą. Należy dodać, że operat hydrologiczny zawiera normy konkretne i szczegółowe, dla których nie ma miejsca w planie zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego. 3. Nie można też podzielić stanowiska Wojewody Małopolskiego w kwestii rzekomej sprzeczności między § 11 tekstu uchwały i jej § 32 ust. 4 pkt 4, dotyczącymi odległości lokalizowanych obiektów od granicy lasu. Należy stwierdzić, że pierwszy z tych przepisów (§ 11) znajduje się w ogólnej części planu, formułującej zasady ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego i wprowadza ogólną zasadę zakazu lokalizacji obiektów kubaturowych w strefie 30 m od granicy lasu. Drugi przepis (§ 32 ust. 4 pkt 4) znajduje się w części szczegółowej, ustalającej konkretne przeznaczenie terenów zabudowy mieszkaniowej, willowej (MP). Wprowadzona tu odległość od lasu w wymiarze 20 m stanowi więc wyjątek od zasady, który jest oczywiście dopuszczalny w obszernym akcie, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego, 4. Pozostałe zarzuty sformułowane przez Wojewodę Małopolskiego w jego skardze są jednakże trafne. Rzeczywiście plan zagospodarowania przestrzennego, będąc aktem prawa miejscowego i wyznaczając w sposób władczy (władztwo planistyczne gminy) przeznaczenie terenów, nie może zawierać norm otwartych, w tym również odesłań, do mających następować później czynności indywidualnych. Wprowadzenie takiej normy jest sprzeczne z art. 15 ust. 2 u.p.z.p., który wymienia obowiązkowe elementy planu miejscowego. To w planie powinny zostać zawarte ustalenia dotyczące możliwości wznoszenia obiektów budowlanych na terenach potencjalnie zalewowych, a odsyłanie do indywidualnych uzgodnień w tej kwestii jest niedopuszczalne. Z tego powodu za sprzeczne z prawem należy uznać te przepisy zaskarżonej uchwały, które stawiają wymóg indywidualnego uzgadniania projektów zabudowy z administratorem cieku. Ponadto podzielić trzeba stanowisko Wojewody w kwestii wzajemnego stosunku tekstu i rysunku planu zagospodarowania przestrzennego. Wszystkie elementy znajdujące się w tekście, powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w rysunku planu. W przeciwnym razie zapis jest sprzeczny z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Dotyczy to § 12 ust. 2 pkt 1 i § 42 ust. 4 pkt 4 zaskarżonej uchwały. Z powyższych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 i art. 151 cyt. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie gminnym.